國家審計及質量內涵芻議

郭志英

【摘要】本文從公共權力監督制約視角，重新界定國家審計及審計質量的內涵，認為國家審計對國家權力的監督包括審計監督信息獲取，提出審計監督意見及進行審計制裁的三個過程。國家審計質量也可以表述為公共經濟權力審計監督效果，即指審計機構和人員依據一定的規范對經濟權力的運行過程及結果進行制約和監督的實際結果。

【關鍵詞】公共權力監督；國家審計內涵；國家審計質量內涵

對國家審計的認識，普遍被接受的就是“經濟監督論”，認為“國家審計的基本含義就是獨立的經濟監督，由專職機構和人員，依法獨立地對被審計單位的財政收支和財務收支的真實性、合法性、效益性進行審核、評價的監督活動”。本文基于公共權利監督制約機制重新界定國家審計及質量的內涵。

一、公共權力監督制約機制與國家審計

公共權力監督制約機制是為了保障公共權力的規范運行，公共權力的各種監督制約的手段和方法，其是由互相作用和互相依賴的若干子系統結合而成的具有特定功能的大系統，包括憲法監督，人大監督，行政監督，社會輿論監督及審計監督等，國家審計則是這個機制中重要的監督制約力量。

按照公共權力監督制約原則，社會公眾有權對國家公共實務管理、公共資金和資源進行監督，這種監督約束的方式通常需要利用國家審計的力量，表現為審計機關對公共權力進行監督。公共權力包括政治權力和經濟權力，經濟權力是指對物質則一富的占有權、支配權和管理權等。審計監督其實就是對公共權力中的經濟權力進行制約和監督，是對經濟權力行使者進行控制。

公共權力監督制約機制中的任何一種監督方法的運行，都包括互相聯系的三個環節，即獲取監督信息，提出監督建議，進行監督制裁的三過程。監督信息的獲取是指監督主體從被監督對象獲取監督所需要的信息，包括被監督對象是否違規、違規行為是否造成損失及違規行為與損失事實是否有因果關系等相關證據。監督信息的獲取是整個公共監督制約行為的起點，監督信息獲取的數量和質量將影響到監督行為的效果和質量。監督建議的提出是指是指監督主體對被監督者就監督事項提出處理意見；監督主體獲取相關證據，對被監督者提出按照一定的程序糾正、改正、改變或撤銷已經實施的行為。監督制裁是指監督主體擁有對被監督者進行處理和制裁的強制性權利，當被監督者拒絕執行監督建議時，監督主體對被監督者具有強制性的處理和制裁權，這種強制性的處理權和制裁權是對被監督者的一種威懾，使得公共權力監督制約機制具有權威性。

二、國家審計內涵的新界定一一基于公共權力監督制約機制

對國家審計的理解，理論界普遍的看法是會計監督論——認為審計是對會計的監督和檢查，和經濟監督論——認為審計的職能是對整個經濟活動進行監督，對經濟監督體系中其他經濟監督部門進行監督。

本文認為審計是對經濟權力乃至整個行政權力運作的制約和監督。隨著公共權力的所有權與心事權分離后，即公共受托責任產生后，將導致公共權力被濫用的可能性，這使得公共權力的監督制約成為必要，國家審計成為公共權力監督和制約的有效手段。無論國家審計模式是立法型、司法型還是行政型，國家審計監督的內容都離不開對行政權力的監督，即政府受托責任的監督。國家審計對國家權力的監督包括審計監督信息獲取，提出審計監督意見及進行審計制裁的三個過程。

三、國家審計質量內涵的新界定——基于公共權力監督制約機制

以往對國家審計質量內涵的理解都是審計內涵本身進行分析，認為國家審計是國家審計質量是審計質量的一個分支，本文從公共經濟權力監督的視角對國家審計質量內涵進行重新闡述。

根據公共權力監督理論，國家審計是公共權力監督的一種方式和手段，因此國家審計質量也可以表述為公共經濟權力審計監督效果，即指審計機構和人員依據一定的規范對經濟權力的運行過程及結果進行制約和監督的實際結果。公共權力監督制約機制中的任何一種監督方法的運行，都包括互相聯系的三個環節，即獲取監督信息，提出監督建議，進行監督制裁的三過程，而公共權力監督制約有效性（即監督制約行為質量）受公共權力監督制約的三環節，即監督信息是否充分準確，監督建議是否奏效，監督制裁是否有權威并能發揮威懾力等因素的影響。因此，我們可以推論，如果公共權力審計監督機制要發揮其應有作用，其三環節應該得以順利執行；如果公共權力審計監督制約失效，審計監督制約三個環節中的一個或幾個環節出現了問題。

公共經濟權力審計監督過程包含三個的過程：首先，審計要對經濟權力使用的違規行為進行審查，找到經濟權力行使者在經濟權力行使過程中因違規所造成的后果，即獲取信息的過程。如果查出的應糾正的違規行為和金額越多、越大，則審計對經濟權力監督獲取的信息就越充分，審計監督第一過程的效果就好；其次，審計對經濟權力行使過程發現的違規行為進行披露，并提出相應的處罰意見，即提出監督意見的過程，如果提出的監督意見與發現的違規現象越接近，說明這一過程審計監督的效果越好；第三，如果權力行使者對審計查出的應糾正違規行為和金額不進行糾正，則審計對經濟權力進行控制的效果沒有最終達到。所以，審計監督效果的最終實現還需要權力行使者針對審計機構審查出來的違規行為做出糾正，這是國家審計質量有別于民間審計質量的特點，也是體現公共權力監督機制特點的過程——監督糾正、制裁過程。監督糾正、制裁過程是建立在信息收集和監督意見提出的基礎上的，只有審計人員獲取足夠的違規信息并提出相應的監督糾正意見后，審計機構才會監督被審計單位對權力腐敗行為進行糾正。只有這三個過程都完成才能表明審計對經濟權力進行控制達到了效果。

由此可見，民間審計質量在一定程度上只能反映第一個過程和第二過程，即是否發現報表存在的問題及是否如實披露發現的問題，而不能反映第三個過程一督促被審計對象糾正發現的問題。公共權力監督機制下，經濟權力審計監督效果不僅僅應該包括審計發現并披露發現問題的效果，還應包括被審計單位做出的糾正效果。