國會：麻煩的制造者

◎刁大明

國會：麻煩的制造者

◎刁大明

2013年1月1日，美國總統奧巴馬剛剛就國會通過 『財政懸崖』議案講話。

2013年1月3日上午，華盛頓國會山東側爆出陣陣掌聲。中風一年之久的參議員馬克·柯克在副總統拜登、參議員迪克·德賓和喬·曼臣等人的攙扶下，緩緩登上45階臺階，步入國會大廈。這一幕除了意在展現柯克本人與病魔斗爭的頑強意志之外，還隱含著更多深意。來自伊利諾伊州的柯克本人為共和黨人，而拜登、德賓以及曼臣等人皆為民主黨人，顯然此幕是在向公眾展示當今國會的所謂“黨派團結”。根據2012年12月蓋洛普公布的民調，國會在公眾中得到的滿意度僅為18%。在“財政懸崖”尚未達成妥協之際，《華盛頓郵報》和皮尤研究中心的一項調查也顯示，當被問及能給予國會的最恰當形容詞時，最多提及的前三個詞竟然是“荒謬”、“令人厭惡”以及“糟糕”。如此狼狽的負面形象，恐怕不是幾場作秀就可以實現扭轉的。

僅僅在懸崖邊退后了幾步

2013年1月1日深夜，國會眾議院以257比167放行了參議院此前壓倒性通過的法案，就此美國得以暫且避開了“財政懸崖”。根據兩院兩黨最終的妥協版本，針對年收入40萬美元以上的個人和45萬美元以上的家庭的稅率將從35%提高到39.6%，即部分廢止了小布什的減稅計劃，使其回歸到克林頓時期的水平；失業救濟金計劃將在2013年得以延續；更為關鍵的是，原定于2013年1月1日啟動的涉及1100億美元的政府開支削減計劃將緩期到兩個月之后。

不過，由于民主黨提高債務上限、共和黨削減社會福利支出的訴求均未實現，驢象兩黨在“懸崖”邊上的爭執將更為激烈。同時，聯邦債務預期也將在2013年2月底突破目前16.4萬億美元的上限，美國又將走到“懸崖”邊上。另外的隱憂是目前2013財年的任何一項正式撥款法案均未通過，而臨時延續撥款也只能維系到3月27日，其后將直接面臨聯邦政府關門之虞。由此不難想見，奧巴馬眼下積極推進的移民與槍支管制改革或無暇在2013年上半年實現斬獲。

正如美國著名政論家E·J·迪奧尼所指出的那樣， “財政懸崖”與其說是財政問題，不如說是美國的政治模式與制度本身瀕臨了“懸崖”，而其中最大的失敗者就是國會。此次“懸崖”距離上次的債務上限危機已經過去了18個月，包括“兩院減赤特別委員會”在內的多次立法努力竟然都在國會的極化生態中付諸東流。雖然從根源看，債務危機和財政懸崖是民主、共和兩黨輪替執政所導致的財政扭曲在經濟蕭條時代的集中爆發，但從過程看，極化的黨爭幾乎徹底癱瘓了國會。自1994年金里奇憑借《與美國締約》實現共和黨在眾議院翻盤以來，國會內的黨治急速強化，共識與妥協的空間日趨窄小。又加之政黨徹底主導了選區重劃之后，每個議員所面對選民的政治形態更為單一，致使議員立場高度極端化，他們不會為國家利益達成共識，而是會強調本黨立場。在該維度上，共和黨表現得更為顯著。正如美國著名學者托馬斯·曼和諾曼·奧恩斯坦在2012年出版的新作 《比看上去更糟》中評價的那樣，“共和黨更像是疏離美國政界的離群野馬，意識形態極端、對妥協持有輕蔑態度，且對政治立場相左者的合法性不屑一顧”。甚至在本次“懸崖”投票之后，南卡州共和黨籍國會參議員林賽·格萊厄姆就馬上挑釁式地表態，“第二輪馬上就到，我們將就這個國家的方向與理念展開殊死對抗”。

除了政治制度的常在困境之外，“懸崖”上華府政治生態的劇烈重構同樣令人擔憂。最終妥協得以達成，副總統拜登與參議院共和黨領袖米奇·麥康內爾之間的協作，功不可沒。兩人曾在國會參議院共事24年，還曾于1991年聯名提出過槍支管制的法案。同時，民主黨內的溫和派人士也發揮了積極作用：如妥協方案的最初提出者正是來自西弗吉尼亞州的民主黨溫和派人士喬·曼臣。相比較而言，共和黨卻更多制造了阻力。參議院投票中的八位反對者就包括了幾位“茶黨”領袖；而共和黨在眾議院的投票中也顯露出分歧，有l/3的共和黨人投了反對票，其中也不乏“茶黨”議員。這一態勢意味著，在未來至少兩三個月關于財政議題的爭斗中，變動中的共和黨仍舊無法形成一個核心領導層或一致戰略定位，“茶黨”的不妥協將繼續成為兩黨合作的重大障礙。而隨著財政議題的加劇惡化，共和黨內務實派與“茶黨”分歧的不可調和，也為后者走上第三黨道路積累了更多可能性。第113屆國會開幕伊始，共和黨務實派與茶黨的內斗就已然展開，有九位共和黨籍議員在投票中公開反對了約翰·博納連任議長。

無論如何，如果國會無法就“財政懸崖”提出積極而實質性的解決方案，甚至如此拉鋸妥協并姑息其長期存在，那么下一個走向“懸崖”的勢必是已然岌岌可危的美國全球領導力了。

從財政困境跳出的中國議題

自上世紀90年代李登輝 “訪美”以來，國會在中美關系中的負面角色越發得到了中國各界的關切。僅就涉華提案而言，雖然每屆國會中都會拋出數百件，但最終成案者少而又少。涉華提案特別是持有消極態度的，從歷史演進觀察，經歷了一個微妙的變化過程：最初皆為一般意義上的法案，由于具有法律效力，而比較難以得到兩院通過和總統簽署。其后采取決議案方式，此案因沒有法律效力也無需兩院通過而難度較低，但僅能對涉華議題表態，不具備實質性影響。隨著美國聯邦財政危機頻現，某些議員轉而借力授權、撥款等財政立法來推動涉華議題。這些本就“必須通過”的法案，在債務上限、“財政懸崖”的困境下，存在著更多討價還價、加入“私貨”的空間。更為重要的是，作為這些財政法案的附加條款一旦得以通過，不但具有宣示作用，而且將在相關財政年度得到某種程度上的實施。

針對已經在2012年10月1日開啟的2013財年而言，目前通過并得到總統簽署的國防授權法案中就列入了兩個涉華條款，且均為敏感議題。其一是2012年5月18日由得克薩斯州共和黨籍國會眾議員凱·格蘭杰提出的對臺軍售條款，要求總統 “應當執行向臺灣出售不少于66架F16C/D戰機”。普遍認為，格蘭杰此舉與其選區內分布的大量軍工企業脫不了干系。其二是2012年11月29日由弗吉尼亞州民主黨籍國會參議員吉姆·韋伯提出的釣魚島問題條款，聲言“美國雖然對主權爭議不持立場，但承認日本對尖閣列島（釣魚島）的實際管轄”，并重申了《美日安保條約》第五條，意指其將完全適用于釣魚島問題。就細節分析，曾參與越戰、后又任美國海軍部長的韋伯對亞太事務興趣濃厚，其夫人為越南裔，據說其本人還會講越南語。這些背景驅使韋伯在南海、釣魚島等議題上持有極強的“軍事鷹派”立場，而且韋伯也未在2012年謀求連任，因而某種意義上該條款多少有些“政治遺產”的意味。令人咋乍舌的是，該條款竟然得到了約翰·麥凱恩、喬·利伯曼以及吉姆·英霍夫等資深議員的跨黨背書，他們則顯然是借此高調宣揚國會在熱點敏感議題上的站位，以此制衡白宮。

如此兩個直接干涉中國事務的條款得到授權后，就將在撥款法案中可以相應的財力支持或準備。相應撥款法案簽署生效之后，在2013年9月30日之前的整個財年中，前者如果各方條件均允許，則應該得到奧巴馬的遵循；后者則更像是扳機授權，一旦“有事”奧巴馬可以選擇“依法”而行。因而，這兩個條款的貽害必須引起我們的高度警惕。其實，在“格蘭杰條款”和“韋伯條款”之前，早在2011財年的國防與全財年延續撥款法案中就曾出現涉華限制條款，該條款由共和黨籍國會眾議員弗蘭克·沃爾夫提出，因此也被稱為“沃爾夫條款”。該條款主要限制美國航空航天局和科技政策辦公室與中國進行合作。

財政議題列入涉華條款的行為，或者僅是冰山一角，從內政到外交，從地方基礎設施項目到特定外事協議，被塞進去的各色條款之多可想而知。由此看來，在財政困境危及國家利益之際，某些議員仍舊不忘從黨爭或個人利益出發，對“必須通過”或“必須達成妥協”的財政立法“趁火打劫”。如此行動，不但在高筑的債臺之下繼續蠶食聯邦財政資源，而且還會擾亂由白宮主導的某些重大內外政策的順利延續。作為代表民意的美國最高立法機構，國會不但無法緩解國家困境，反而還借機平添麻煩，不免令人生厭。早在2012年2月份，蓋洛普的一項好感度調查中，國會僅得到了9%受訪者的支持，與在美國人心中認可度極低的委內瑞拉總統查韋斯持平。國會若不作出重大變革，恐怕其本身就是一個阻礙美國復蘇的棘手問題。

（摘自《世界知識》）