地方政府土地財政的綜合經濟影響及改革路徑分析
——基于對大連市土地財政實證研究＊

呂 丹，王 鈺

(1.南京大學公共管理學院，江蘇 南京 210093;2.東北財經大學公共管理學院，遼寧 大連 116025)

地方城市經濟發展過程中出現的“三高”，即高土地財政收入、高土地出讓規模以及高房價成為各大輿論關注的焦點。近年來，隨著大連經濟建設步伐的全面展開以及城市化進程的快速推進，大連土地財政的力度和規模也日益增強。

一、大連市土地財政的發展現狀與趨勢

1.土地財政規模呈快速擴張趨勢

一般說來，土地財政規模應該包括兩個方面，即土地財政帶來的收入規模和土地財政涉及的土地規模，鑒于數據的可獲得性和可比性，在本文的研究中，對于土地財政規模，即土地財政收入的判斷，就用土地出讓金收入及部分主要土地相關稅收收入的和來估算，這些稅收主要就是土地增值稅、城鎮土地使用稅、耕地占用稅、契稅和房產稅。通過相關數據的獲取和匯總，得出2000—2009年大連市土地財政收入的整體規模，如表1所示。從表1可以看出，大連市土地財政的收入規模，除2005年出現短暫下滑外，整體上呈快速擴張趨勢。2000年大連土地財政收入為167 835萬元，而2009年則達到了3 574 648萬元，年均增長率高達40.47%。

表1 2000—2009年大連市土地財政收入及其構成 單位:萬元

對于大連土地財政的土地規模，可用其近年來土地供應的總體情況，包括出讓、劃撥、租賃等涉及的全部土地面積來反映，如表2所示。從表2可以看出，相對于收入規模的較穩定上升趨勢，2000—2009年大連市土地財政涉及的土地規模則波動較大。2000年，大連土地供應面積約1 000公頃，四年內迅速上升，達到2004年的3 550公頃，但2005年其又迅速下降到2 015公頃，下降幅度高達43%。之后，大連市土地供應規模就不斷波動，在2006年的大幅提升后又急速下降，在2008年有所穩定后又加速上升，在2009年達到3 973.53公頃，較2008年增長了近57個百分點。雖然大連土地財政面積規模的波動較大，但是可以看出，每一次下降后的上升都會達到并超過下降前的水平，因此可以說，大連土地財政的面積規模總體上還是呈上升趨勢的。

表2 2000—2009年大連市土地總體供應及其構成情況表 單位:公頃

2.土地出讓及土地出讓金是土地財政的主體

根據表1可以看出，土地出讓金仍是土地財政收入的主體。從表1中我們可以非常直觀地看出，在2000年以來的十年中，大連土地出讓收入在土地財政收入中的比重一直維持著很高的水平，在2004年的最高點時甚至達到了88.72%，較2000年的51.69%上升了近38個百分點。此后，雖然該比例有所下降，但是到2009年時，土地出讓收入仍占到了土地財政收入的74.26%。不難判斷，大連近年來土地財政的運作是以土地出讓為主導的，土地出讓是大連當前發展土地財政的主導模式。

3.土地財政的土地來源以存量挖潛為主并有向農地新增轉變的趨勢

目前，我國各級地方用于發展土地財政的土地資源主要有兩個來源:一是存量挖潛，二是農地征用或征收。我們可以通過土地供應中新增數額在供應總量中的占比來大致反映其來源情況。新增占比越大，則表明土地供應越主要來自農地征用或征收，土地財政的發展也就越依賴于農地的征用或征收，尤其是土地供應出讓中的新增占比越高，更表明土地財政對農地征用或征收的高度依賴。對于大連近年來土地財政發展中的土地來源情況，通過相關數據的收集，我們得到其土地供應來源情況表，如表3所示。

表3 2003—2009年大連市土地供應來源情況表 單位:公頃

通過表3可以看出，2003—2008年，大連土地供應的主要來源不是農地的征用或征收，而是存量挖潛。換句話說，就是這些年內，大連土地財政的發展主要依賴的是城市內部現有建設用地的挖潛與改造。而2009年，大連土地供應總體及出讓中的新增占比都超過了50%，分別達到58.92%和58.74%。再次觀察前六年的數據，可以看出，無論是土地供應總量中的新增占比，還是出讓供應中的新增占比，它們都有一個共同的發展趨勢，那就是波動上升。因此，不難判斷，大連近年來發展土地財政的土地來源是以存量挖潛為主的，但是具有向農地新增轉變的發展趨勢。

4.土地出讓方式逐步向市場化過渡

我國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓的相關條例、規定為地方政府國有土地使用權的出讓提供了四種方式選擇，即協議、招標、拍賣和掛牌，且在這四種方式中，協議是一種非市場化的出讓方式。大連市政府加強了土地出讓市場的監督和管理，從大連市土地出讓方式的近期變動情況來看，也體現出了由非市場化向市場化方向的發展。

二、大連市土地財政擴張的根本原因——連鎖收益下“公共人”的“經濟人”行為偏向

作為執行中央政府行政職能和管理本地區經濟社會發展的地方政府，其是直接面對社會公眾進行各種管理活動和經濟行為的市場主體，是與人民聯系最為密切、行為效果對人民直接產生影響的政府層級。地方政府都是由個人組成的，政府所謂的集體決策最終也是由特定個人做出的，而人不會因從政就改變其“經濟人”本質，并且在我國目前的社會生活狀態下，多數人從政也只是將其作為一種謀生的手段。因此，地方政府作為“公共人”，其在行為選擇的過程中難免會受到“經濟人”本質的影響，對包括名譽、地位、社會資源和個人發展前景等在內的自身利益進行追逐，從而表現出有損公共利益的行為取向。特別是在當前轉型時期，我國地方政府在經濟社會管理活動中普遍存在著的“雙重委托利益關系不對稱、權力與責任不對稱、激勵與努力不對稱以及信息不對稱等問題”［1］，更是不斷誘發并強化著地方政府的“經濟人”行為偏向，導致各種爭權逐利、機會主義等違背公共利益的行為。

當作為“公共人”的地方政府具有了“經濟人”的行為偏向時，土地財政的強大連鎖性收益必然會成為其追逐的焦點，成為各級地方政府不斷擴張土地財政的強大動力。對于土地財政的收益，其主要包括各種收入收益以及土地市場發展引起的其他產業興起的連鎖收益。一般說來，當房地產市場繁榮時，地方政府的土地財政行為能夠帶來更多的收益，這主要是由于房地產市場繁榮導致了土地市場出讓價格的上漲并增強了地方招商引資的優勢。因此，在“經濟人”的行為偏向下，地方政府在房地產市場繁榮時必然會加大其土地經營力度，擴大土地出讓規模。大連市近年來土地出讓面積的變化情況也反映出了這一點。由此，我們不難得出以下結論:在當前轉型時期，“公共人”的“經濟人”行為偏向不斷促使各級地方政府做出有利于自身利益的行為選擇，而土地財政能夠帶來強大連鎖收益的屬性就成為了其追逐的焦點，成為各級地方政府不斷擴張土地財政的強大動力。

三、大連市土地財政的綜合經濟影響評價

目前，理論界對于土地財政的爭議主要集中在其對于經濟發展的積極作用與消極影響之間的對比和權衡，而矛盾也主要集中在其對經濟增長的貢獻水平，及其對經濟發展的重要影響因素——房地產價格的過度上漲而引發的經濟問題和社會矛盾的消極意義。因此，本文就著重從大連市的土地財政對經濟增長和房地產價格所產生的經濟影響進行深入的實證分析，藉此探尋對土地財政的根本性改革和淡出路徑。

1.土地財政與經濟增長

本文選取大連市2000—2009年的樣本數據，借助 Barro［2］、Davoodi和Zou［3］等的內生經濟增長理論及其相應函數模型的建立來對此問題進行定量分析。Barro、Davoodi和Zou等認為，影響人均產出的因素主要有兩個，它們分別是人均公共支出g和人均資本數量k。因此，根據Barro等的研究，描述內生增長的生產函數就應該包括三個變量，即人均產出y、人均公共支出g和人均資本數量 k，其相應的函數關系就可以描述為:

而根據我國當前的實際情況，地方政府公共支出的來源主要就是一般預算收入和以土地出讓收入為主的預算基金收入。鑒于數據的可獲取性和可比性，本文就用地方一般預算收入和土地出讓收入作為地方公共支出的來源，用它們兩者之和表示公共收入的總額。同時，為了突出反映土地財政對經濟增長的作用，本文還將這些收入總和分為土地財政收入和扣除已列入土地財政收入的相關土地類稅收后的一般預算收入兩大部分。如此，經過調整的上述內生經濟增長函數關系就可以表示為:

其中，y表示人均產出，p表示一般預算收入扣除土地類相關稅收后的人均數額，d表示人均土地財政收入，k表示人均資本數量。

本文以大連市2000—2009年的相關數據來分析土地財政對其地方經濟增長的影響效果及影響程度。在實際的實證過程中，本文采用C-D生產函數形式來表示三者之間的明確模型關系，即:

由于該模型為非線性形式，為了便于分析將模型兩側取對數，轉化成線性形式:

模型中的人均產出y用人均地區生產總值表示，人均資本數量k則用人均固定資產投資表示。同時，為了消除價格的影響，本文對模型中的所有數據都以GDP平減指數進行了調整。

運用SPSS軟件，對模型進行估計，得到輸出結果如表4所示。在輸出的回歸結果中我們可以看出，該模型調整后的擬合優度系數達到了99.5%，模型整體的顯著性P值接近于零，三個變量也均通過了顯著性檢驗，說明模型的設定是比較合理且有效的。將估計的回歸系數帶入模型的原指數表達式，則可得設定模型的完整表達式:

根據該式，我們可以計算出大連市土地財政對其經濟增長的貢獻系數Rd:

通過上面的實證分析，我們不難看出，與理論判斷的結果一樣，土地財政對大連市近年來的經濟高速增長做出了較大貢獻，是推動地方經濟增長的重要力量。因此，我們對于土地財政的改革，只能采取漸進式的方式，在繼續保留土地財政對經濟發展的積極作用的同時，逐漸改變經濟增長的方式和支撐點，利用政策創新和結構優化來逐步改變土地財政的表現形式和規模。

表4 大連市土地財政影響經濟增長的統計分析結果模型匯總表

2.地方土地財政價格效應

首先，我們需要就地方政府供地策略下的動機和行為構造指標以進行定量測度。本文在實證過程中，借鑒鄭思齊和師展［4］在研究該問題時構造的兩個間接變量來表征地方政府的供地行為，它們分別是“協議出讓量在土地出讓總量中所占的比重”(記為XY)以及“土地出讓金相當于地方一般預算內收入的比重” (記為XD)。在這兩個變量中，前者用以表征地方政府對招商引資的需求程度，該變量值越大，表明地方越傾向于低價出讓工業用地，因此也就越有通過抬高居住用地出讓價格來彌補出讓金損失的動力;后者用以表征地方政府對土地出讓金的依賴程度，該變量值越大，表明地方越依賴土地出讓金來彌補財政缺口，同樣也就越有抬高居住用地價格的動力。

其次，在上面兩個指標的基礎上，本文以居住用地價格 (記為LP)和住宅價格 (記為HP)為被解釋變量建立如下地方政府土地財政供地行為的地價模型和房價模型:

其中，Y分別表示居住用地價格LP和商品房住宅價格HP;X為地方政府供地行為的衡量指標XY和XD;Z為控制變量，用以表征居住用地和住宅的市場需求;ξ為殘差項，下標t為年份。本文選用因變量的滯后項作為控制變量Z，同時，對居住用地價格和住宅價格都消除了通脹的影響并做了對數處理。

最后，就實證樣本范圍的確定，本文用大連2000—2009年的相關數據①數據來源分別為:住宅商品房銷售價格數據來自2001—2010年的《中國房地產統計年鑒》;居住用地價格來自中國城市地價動態監測系統 (即中國地價網);土地出讓數據，包括協議出讓土地宗數、總出讓宗數和成交價款來自2001—2010年的《中國國土資源年鑒》;大連地方財政一般預算收入來自2001—2010年的《大連統計年鑒》。來對模型進行估計。利用EVIEWS統計軟件對模型進行估計，結果如表5所示。

從ˉR2可以看出，上述四個模型中的自變量對其因變量變動的解釋力度都達到了90%以上，同時四個模型的DW值都在2左右，不存在自相關問題。因此可以說，四個模型的設定都較合理且有效，估計結果也具有較高的可靠性。這里我們就重點針對自變量系數的回歸結果進行一個簡單的說明。在地價模型①和②中，XY和XD的系數都顯著為正，這說明至少在本文的觀察期內，大連對招商引資的需求確實推動了其居住用地價格的上漲，而其地方財政對土地出讓金的依賴也對地價具有推動作用;但是，無論是反映招商引資需求程度的XY，還是表征地方財政對土地出讓金依賴程度的XD，它們的系數都明顯小于作為控制變量引入的用以表征居住用地市場需求的因變量滯后項的系數。在房價模型③和④中，XY和XD的系數雖為正，但卻都不顯著，說明大連的引資需求及土地出讓金依賴在一定程度上會通過土地市場傳導至住宅市場引起房價上升，但是該效果并不顯著;而作為控制變量引入的因變量滯后項的系數卻顯著為正。

表5 大連市土地財政供地行為價格效應的實證檢驗結果

分析結果表明，影響大連居住用地價格和商品住宅價格的最主要原因是以它們各自的上期價格為基礎進行預期來反映的需求。因此，從根本上來說，導致大連居住用地價格和商品住宅價格上漲的關鍵實際上是社會對兩者價格不斷上漲的預期。而引致該預期的因素除建設用地的稀缺性外，正是地方政府的土地財政及其供地策略。事實上，地方政府能夠在土地市場上高價出讓居住用地，也正是通過這種預期的強化來實現的。居住用地價格以及商品住宅價格不斷上漲的根本原因在于社會對地價及房價不斷上漲的預期，而地方土地財政對這種預期的不斷強化使得這種預期變成了現實。

四、土地財政的改革路徑分析與對策建議

從合理配置土地資源、充分發揮土地效益的角度考慮，地方政府利用自身土地要素唯一供給者的身份，對土地資源加以經營、利用是無可厚非的。但是，同企業經營一樣，地方政府的土地經營也會因經營規模、經營方式等對合理規模、合理路徑的偏離而引發各種問題，從而影響其發展的可持續性。顯然，大連當前土地財政的發展就偏離了其合理、穩定和持續發展的軌道。因此，從土地財政在我國形成并長期存在的體制及制度背景出發，結合大連當前土地財政發展的問題，提出其改革的路徑及政策建議，以期有助于促進大連土地行為的合理優化，繼而實現其經濟社會的和諧穩定可持續發展。

1.優化土地儲備計劃，建立規劃公眾參與制度

在具有科學的土地儲備計劃的指導下，土地管理部門應相應完善有利于計劃實施的配套方案，以提高計劃實施的效率。如在土地總體儲備規模既定的情況下，應適當考慮在經濟適用房宜建區加大土地儲備力度，以保證經濟適用房建設目標的實現;而在普通商品房及經濟適用房宜建區，要嚴格控制現狀用地的增建和擴建行為，以降低未來的拆遷補償費用。

建立城市規劃公眾參與制度，使被征地農民、動遷戶了解整個城市發展的思路與方向，意識到征地是為了城市取得更好的發展、市民生活得到更大的改善，鼓勵市民參與城市建設，這對于顯著增強政府與被征地市民之間的理解，并繼而減少征地中、房屋拆遷中沖突的出現，具有十分重要的現實意義。同時，組織市民到本省或外省已建設好的規劃區參觀，提高市民參與城市建設的成就感，這對于增進市民與城市政府之間的溝通、理解，有效減少土地收儲過程中沖突的發生，促進土地收儲的和諧性建設也具有重要的現實意義。

2.明確具體的政策—監督—管理機制，發揮協議出讓的產業扶持作用

從過去的“土地使用權出讓可以采取下列方式:協議、招標、拍賣”到“除劃撥土地使用權轉讓、國有企業改革中處置劃撥土地使用權以及特殊用途等用地外，都不得協議出讓國有土地使用權”，再從“出讓國有土地使用權，除依照法律、法規和規章的規定應當采用招標、拍賣或者掛牌方式外，方可采取協議方式”到“對于需要辦理國有土地使用權出讓的經營性用地，均須通過招標、拍賣、掛牌方式在土地交易市場公開進行”，可以看出我國對以協議方式出讓土地的要求及規定越來越嚴格、具體，這對于提高我國土地利用效率、促進土地市場發育、優化土地資源價值都發揮了重要作用。但是，我們必須認識到，只要政府擔當城市經濟管理者的責任，其在制定各種政策時就總要有所傾斜。就城市供地而言，對于某些客觀上需要扶持的企業或產業，在用地上給予適當照顧是可以理解的，也是必要的。也就是說，無論政策要求多么嚴格，協議出讓土地的方式是不可能完全取消的。即使在表面上取消，各地政府也會在實際的操作中靈活變通，以達到協議出讓的效果，如定向出讓，其實質就是一種變相的協議出讓方式。事實上，協議出讓的問題并不在協議本身，而在于當前適行的協議辦法的不完善。因此，地方政府應積極完善當前的協議出讓機制，明確具體的產業政策依據，公開辦事程序，加強監管力度，以實現協議出讓在法律上的合法性、在程序上的透明性、在操作上的公平性，從而充分發揮協議出讓的產業扶持作用。另外，在協議的過程中，政府部門還可以就協議內容進行變革，除就出讓的價款進行協商外，還可以適當增加與經營情況相關的附加生效條件條款或限制性條款，以增強土地協議出讓的實施效率，如，在經營效益超過一定水平時企業需要分期返還獲取土地時享受的出讓金優惠，又如在如經營效益達不到政策要求時政府可以收回土地使用權。

3.完善土地利用績效評估系統的建設，提高土地利用效率

對土地利用績效進行評估，不僅是優化土地資源配置，充分實現土地資源價值的內在需要，更是貫徹國家土地利用基本國策，集約利用土地資源，實現城市可持續發展的必要保證。地方政府各有關部門應切實加強對土地利用績效評估系統的建設，優化評價方法，設立評價模型，構建既具科學性、可操作性又具前瞻性、可指導性的土地利用績效評估綜合指標體系。完整的土地利用績效評估體系應該包括宏觀和微觀兩個層次的評價子系統。就宏觀而言，主要指的是各類用地布局的合理性、結構規模的適當性以及土地的集約利用水平等;而在微觀層面上，則指的是土地市場上各類微觀用地主體對土地的利用效率，包括土地的利用率、土地的投入產出效益等。而在當前，各級地方對土地利用績效的關注焦點多停留在宏觀層面上。但事實上，只有在微觀層面上實現土地的高效利用，才能在宏觀層面上提高土地利用的集約水平。因此，在嚴格執行土地利用規劃的前提下，各級政府部門更應該注重對微觀市場主體土地利用情況的把握，切實提高土地利用效率。在具體的操作過程中，可以根據不同的獲地方式、用地類型選擇不同的評估、管理側重點。如對于以招拍掛等市場方式取得土地的企業，應加大對閑置土地的處置力度，而對于以協議等非市場方式取得土地的企業，則應該關注企業的經營效率。

［1］聶方紅.轉型期地方政府公務員行政行為的“經濟人”偏向分析［J］.嶺南學刊，2007，(6):78-84.

［2］Barro，R.Government Spending in a Simple Model of Endogenous Growth ［J］.Journal of Political Economy，1990，98(5):103-126.

［3］Davoodi，H.，Zou，H.Fiscal Decentralization and E-conomic Growth:A Cross-Country Study［J］.Journal of Urban Economics，1998，43(2):244-257.

［4］鄭思齊，師展.“土地財政”下的土地和住宅市場:對地方政府行為的分析［J］.廣東社會科學，2011，(2):27-33.