如何分拆鐵道部？

傅蔚岡

在3月14日的十二屆全國人大一次會議第四次全體會議上，《第十二屆全國人民代表大會第一次會議關于國務院機構改革和職能轉變方案的決定（草案）》得以通過，根據該方案，鐵道部不再保留。

在2011年溫州“7·23事故”之后，我曾撰文指出，如果說撤銷鐵道部為時過早，我們可以將目前鐵道部的“三定”方案中的大部分職責剝離，讓鐵道部成為一個專司鐵路監管的機構。盡管我也想到中國鐵路會政企分開，但是沒想到會來得這么快。

如何看待此次鐵道部分拆？必須說，此前鐵道部政企合一的運作方式也有其可取之處，一個最大的好處是可以集中力量進行鐵路建設，這幾年中國高鐵的突飛猛進就是一個例證。但高鐵的迅猛發展掩蓋不了中國鐵路市場的種種問題。

一方面，鐵道部的高歌猛進使得財務風險凸現。這幾年間，京津、滬杭、京滬和京廣等高鐵線路落成，高鐵運營為旅客出行增加了更多的選擇，當然是好事。但是高鐵大規模通行的背后卻給鐵道部背上了沉重的資金負擔。根據鐵道部2012年上半年的財務報告，上半年虧損88.1億，而2010與2011年均實現盈利；數據還顯示鐵道部成本快于收入增長，融資能力大幅下降，上半年資金來源僅3108億。為何虧損增加？一個可能的解釋就是大規模的基礎設施投資增加了財務成本。

另一方面則是為減少財務風險而縮短工期使得安全風險增加。近幾年來中國高鐵幾乎都是比預定工期提前完成，比如京滬高鐵比預期提前兩年完成。為何要縮短工期、提前完成？很重要的一個原因就是因為項目投資巨大，提前完成可以增加鐵道部的現金流。還是以京滬高鐵為例，截至今年2月28日，京滬高鐵共運輸旅客一個億，以均價700元計算，一共給鐵道部增加了700億元的收入，有力地緩解了鐵道部的資金饑渴。

但縮短工期可能帶來安全風險。2011年京滬高鐵開通之后，就發生了近十起大面積晚點，讓公眾對中國高鐵產生各種疑惑；而此后發生的7·23事件，更是讓公眾對鐵路安全的不信任積聚到了極點。以至于鐵道部不得不在京滬高鐵上降速。

那么，此次鐵道部一分為三是不是意味著這種狀況會得到緩解？首先，將鐵路發展規劃和政策的行政職責劃入交通運輸部，有利于交通運輸部統籌中國的交通事業，減少由于鐵路歸鐵道部、公路水運和航空歸交通部而產生的重復投資。

在一個正常的市場經濟里，重復投資在某種程度上是實現市場優勝劣汰的途徑。但在中國，由于絕大多數的基礎設施投資都是由國有資金投入，重復投資導致的資源浪費將由沒有機會發表意見的普通公眾承擔。從這個意義而言，交通運輸部的統一規劃可能減少浪費。

其次，政企分開可以更好地保護公眾的利益。政企分開后，承擔鐵道部企業職責的中國鐵路總公司被定為正部級，而監管鐵路的國家鐵路局只有副部級，盡管這會給公眾帶來國家鐵路局是否有能力來監管中國鐵路總公司的疑問，但是由一個獨立的外部機構對企業進行監管，將扭轉以往政企合一的尷尬局面。

監管者和被監管者的身份合一，最大的問題是使鐵道部不能對安全事務進行獨立的專業判斷。作為一個生產者，它的任務就是盡可能地營利；而作為監管者，它的使命是維護消費者的權益。當這兩個身份合二為一時，你能指望鐵道部能做出什么樣的選擇呢？一個可能的辦法就是捂蓋子，盡量掩蓋不利于消費者的信息，做出對自己利益最大化的決策。

當然，政企分開只是中國鐵路走向市場化的第一步，那么，它能夠走多遠？很多人懷疑“就此一家，別無分號”的中國鐵路總公司的變革能力。不過在我看來，要梳理鐵道部的這個百年老店當然需要一個過程，但是只要公路和航空市場是市場化運營，那么外部環境的競爭壓力也會逼迫中國鐵路總公司采取各項變革。否則消費者會用腳投票作出自己的選擇，畢竟，出行并不是只有鐵路一個選擇。

（作者為上海金融與法律研究院執行院長）