《旅游法》能否管住“圈城收費(fèi)”？

應(yīng)琛

五一來臨前，鳳凰古城宣告景區(qū)收門票，盡管鳳凰古城并非第一個(gè)實(shí)行景區(qū)收門票的古城，但鳳凰引來的罵聲，卻勝過其他。怒氣其實(shí)并不一定因鳳凰而起，大家不平的是，為何各種景區(qū)收費(fèi)“沒人管”，游客全無“討價(jià)還價(jià)”的資格？

時(shí)隔鳳凰收門票不久，中國第一部《旅游法》將于今年10月1日實(shí)施的消息傳出。有了《旅游法》，景區(qū)收費(fèi)、門票漲價(jià)是不是就“有人管”了呢？

旅游專家、中國社科院旅游研究中心特約研究員劉思敏認(rèn)為，《旅游法》實(shí)施后，能否“管”得住類似“圈城收費(fèi)”的行為，很大程度取決于如何界定“公共資源”。

《旅游法》三審稿明確提出，“景區(qū)提高門票價(jià)格應(yīng)當(dāng)提前六個(gè)月公布”，同時(shí)新增了控制景區(qū)門票價(jià)格上漲的程序規(guī)定：“利用公共資源建設(shè)的景區(qū)的門票和景區(qū)內(nèi)的游覽場所、交通工具等的收費(fèi)，實(shí)行政府定價(jià)或者政府指導(dǎo)價(jià)，嚴(yán)格控制價(jià)格上漲。擬提高價(jià)格的，應(yīng)當(dāng)舉行聽證會，征求旅游者、經(jīng)營者和有關(guān)方面的意見……”

國家發(fā)改委社會發(fā)展司司長王威在回答有關(guān)鳳凰古城“套票風(fēng)波”的提問時(shí)表示，《旅游法》中有一條規(guī)定：將不同景區(qū)的門票或同一景區(qū)內(nèi)不同游覽場所的門票合并出售的，合并后的價(jià)格不得高于各單項(xiàng)門票之和，且旅游者有權(quán)選擇購買其中的單項(xiàng)票。王威認(rèn)為，《旅游法》頒布之后，類似鳳凰的問題都應(yīng)該得到妥善解決。

對于《旅游法》在約束“圈城收費(fèi)”行為上的作用，劉思敏卻沒有那么樂觀：“公共資源因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)屬性不同，以及公共旅游資源的品質(zhì)等級不同，性質(zhì)可能差距很大。如果沒有具體的、可操作性的規(guī)范，這樣抽象的規(guī)定，可能在執(zhí)行中要么難以兼顧公平，要么很難落實(shí)。”

劉思敏表示，以鳳凰古城為例，城里雖也有沈從文故居等屬于政府的文物保護(hù)單位及政府資產(chǎn)，但整體卻是社區(qū)型景區(qū)，是主要由私有產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的民居聚合而成的人文景觀，少量“公共資源”和當(dāng)?shù)鼐用竦拇罅俊八接匈Y源”夾雜在一起，很難簡單地參照“利用公共資源建設(shè)的景區(qū)”來管理，不能實(shí)行政府定價(jià)，也很難舉行聽證。

劉思敏指出，沒有實(shí)施細(xì)則、司法解釋或配套制度的細(xì)化，即便是很明確的“利用公共資源建設(shè)的景區(qū)”，也難以對景區(qū)漲價(jià)進(jìn)行有效聽證。

“比如故宮，如果要舉行漲價(jià)聽證的話，游客聽證代表該怎么選擇？是從北京、全國還是全世界范圍篩選聽證代表？成本高昂卻未必有代表性，畢竟游客的成分實(shí)在是太復(fù)雜了。”劉思敏解釋道。

要解決這個(gè)問題，他建議在今后的實(shí)施細(xì)則中，對“利用公共資源建設(shè)的景區(qū)”進(jìn)一步分類細(xì)化，比如：

一類是如九寨溝、張家界、長城等具有不可替代價(jià)值、產(chǎn)權(quán)為全民所有的景區(qū)，理應(yīng)通過“國家公園”的形式成為“公益型景區(qū)”，未來由中央政府全額或差額補(bǔ)貼，實(shí)行免票或者低門票價(jià)格。執(zhí)行以“合理成本+合理利潤”為原則的門票定價(jià)機(jī)制，并仿效上市公司，定期公布經(jīng)過第三方審核的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，置于全社會監(jiān)督之下。

另一類則應(yīng)為“混合型景區(qū)”，雖然利用了公共資源，但其依托的公共資源可能質(zhì)量等級不是太高，可替代性比較強(qiáng)，在從旅游資源轉(zhuǎn)化成為旅游產(chǎn)品的過程中，需要地方政府或投資商高成本投入，則應(yīng)由地方政府實(shí)行市場指導(dǎo)價(jià)或最高限價(jià)管理。

“鳳凰古城劃入‘混合型景區(qū)比較合適，如要‘圈城收費(fèi)或漲價(jià)的話，則要有利益博弈、決策磋商的過程，有對當(dāng)?shù)乩嬖V求多樣化的利益主體的補(bǔ)償機(jī)制和分配機(jī)制。”劉思敏強(qiáng)調(diào)。

古城屬于全體業(yè)主

《新民周刊》：對于第一次來鳳凰的人，148元可能并不是一個(gè)很高的價(jià)格。為何此次鳳凰收費(fèi)會引起如此大的爭議？

劉思敏：門票問題連續(xù)幾年成為媒體和社會輿論關(guān)注的焦點(diǎn)。社會對門票漲價(jià)向來比較敏感，大多是批判抵觸的態(tài)度。這次鳳凰是從無到有，從0到148，自然就成為了反面典型。

加上鳳凰古城是全縣經(jīng)濟(jì)文化的中心，涉及到的人口規(guī)模大。古城是鳳凰本地人都會經(jīng)常去的地方，查驗(yàn)本身會給當(dāng)?shù)鼐用裨斐刹槐恪?/p>

盡管148元不是一個(gè)很高的價(jià)格，但鳳凰的問題是，游客不可能一年之內(nèi)來同一個(gè)地方多次，景點(diǎn)又不具備二次游覽的吸引力，這樣一來，不可避免會損失一定的回頭客。政府和投資商都沒考慮這些問題，只顧賺它們的那部分。錯(cuò)失了鳳凰發(fā)展度假旅游的機(jī)會，到最后受損的還是當(dāng)?shù)氐木用瘛?/p>

《新民周刊》：也就是說，收費(fèi)對鳳凰古城旅游的發(fā)展是弊大于利的？

劉思敏：當(dāng)然是弊大于利的。因?yàn)槭樟碎T票后，造成當(dāng)?shù)乜驮唇Y(jié)構(gòu)以及利益分配的改變。今后觀光客，特別是團(tuán)隊(duì)觀光客占的比重就比較大。鳳凰的休閑度假業(yè)態(tài)就會萎縮，進(jìn)而導(dǎo)致了房租、房價(jià)的下降。那些開客棧、酒吧、賣手工藝品的小商販沒有了客源，他們的利益受損，最終還可能破產(chǎn)。

《新民周刊》：根據(jù)國家旅游局推行景區(qū)一票制、杜絕園中園的要求，能說鳳凰古城景區(qū)實(shí)行大門票是順勢而為嗎？

劉思敏：收費(fèi)于理可通，于情難行。鳳凰古城并不是沒有權(quán)利收費(fèi)，但關(guān)鍵在于誰來收費(fèi)是合情合法的。只有當(dāng)?shù)鼐用癫庞袡?quán)利對古城是否收費(fèi)作決定，而非政府，亦非葉文智經(jīng)營的鳳凰古城公司、南華山公司、鄉(xiāng)村游公司，因此如果鳳凰古城要收費(fèi)，鳳凰古城景區(qū)管理服務(wù)有限公司作為經(jīng)營管理者，需要平衡各方利益，必須建立相應(yīng)的補(bǔ)償機(jī)制和利益分配機(jī)制。

當(dāng)然，我一直強(qiáng)調(diào)，此次事件中游客的利益并沒有受損，因?yàn)橛慰图热荒苋e的地方買票，為什么到鳳凰古城就不能買票？當(dāng)然有人說，鳳凰的捆綁銷售剝奪了游客的選擇權(quán)，但這并沒有剝奪游客去不去鳳凰的選擇權(quán)利。如果你不滿意鳳凰這個(gè)旅游產(chǎn)品，大可以選擇其他的古城。

現(xiàn)在的問題是，是否收費(fèi)沒有博弈的過程，政府和投資商也沒有提供合理的利益補(bǔ)償。對當(dāng)?shù)孛癖姾屯鈦淼闹行⊥顿Y商來說，政府變成了不可抗力，他們的利益被嚴(yán)重侵害。

《新民周刊》：但葉文智認(rèn)為，他錯(cuò)就錯(cuò)在沒有一開始就收取大門票。

劉思敏：他這是在強(qiáng)詞奪理，純粹是詭辯。葉文智壓根沒有權(quán)利來收費(fèi)。并不是說，你收了十多年的景點(diǎn)門票費(fèi)，沒有爭議就不是違法，就不等于不侵權(quán)。

鳳凰古城其實(shí)就是一個(gè)更多的業(yè)主組成的社區(qū)，一切權(quán)利歸全體業(yè)主。就算是收門票，還要看民眾指定你政府來收，還是委托管理公司來收。現(xiàn)在政府和企業(yè)擅自將收入據(jù)為己有，這種行為是非常粗暴的。即便可能像葉文智所說，一開始就收費(fèi)或許沒有現(xiàn)在這么大的爭議，但也不能掩蓋侵權(quán)和違法的事實(shí)。

《新民周刊》：對“五一”期間鳳凰古城的客流量，你能做一個(gè)預(yù)估嗎？

劉思敏：游客總?cè)藬?shù)可能會比去年同期下降，但我認(rèn)為客流量不會銳減。特別是從購票人數(shù)的角度來說，人數(shù)會大大超過去年同期。首先，鳳凰是三大古城之一，聲名遠(yuǎn)播；其次，古城旅游又比較興旺，需求量大；第三，“五一”小長假能滿足中遠(yuǎn)途游客的需求。也就是說，第一次來鳳凰的人會大幅增加。

社區(qū)型景區(qū)之惑

《新民周刊》：在你看來，鳳凰收費(fèi)能收得久嗎？

劉思敏：大門票模式是損害古城鎮(zhèn)等社區(qū)型景區(qū)長遠(yuǎn)利益的商業(yè)模式，它破壞文化生態(tài)、干擾居民生活、擾亂利益格局、妨礙深度體驗(yàn)、制約多元業(yè)態(tài)。

但目前來看，還是政府說了算，它們不考慮長遠(yuǎn)的利益。如果全國人民都開始抵制鳳凰，這樣做并沒有增加門票收入，到那個(gè)時(shí)候，大門票可能就會取消了。但這種情況出現(xiàn)的可能性幾乎為零。

《新民周刊》：那鳳凰難道不能借鑒平遙或者是麗江這兩座古城的模式？

劉思敏：另外兩大古城總體水平都要高于鳳凰。例如，平遙在2007年左右曾經(jīng)收取過大門票，但效果不好，后來取消了，現(xiàn)改為收取景點(diǎn)聯(lián)票的方式，也就是鳳凰收取大門票前的模式。與鳳凰購票率不高不同的是，平遙收費(fèi)景點(diǎn)的價(jià)值要高于鳳凰的景點(diǎn)價(jià)值，絕大多數(shù)人都會去買這個(gè)聯(lián)票。

而麗江則采取了一種非常“巧妙”的方式，將景點(diǎn)與古城維護(hù)費(fèi)“捆綁”銷售。只要游客去麗江境內(nèi)的任何一個(gè)景點(diǎn)，都要先交了古城維護(hù)費(fèi)，才能購買景點(diǎn)門票。但實(shí)際上，鳳凰也沒有像麗江那樣大家非去不可的景點(diǎn)。

《新民周刊》：那鳳凰古城憑什么吸引游客？

劉思敏：鳳凰古城屬于社區(qū)型景區(qū)，很多游客去鳳凰主要是為了欣賞古城風(fēng)貌，體驗(yàn)接近古代的生活和商業(yè)的氛圍。

收了門票的鳳凰古城很可能變成“死”的古城。因?yàn)橄窆懦沁@種傳統(tǒng)社區(qū)型的景區(qū)最大價(jià)值以及核心價(jià)值在于古風(fēng)古貌，以及古城所特有的氛圍，僅僅的一個(gè)古城山水觀光，不能代表鳳凰旅游的全部，但是游客只要親歷了這種風(fēng)貌，享受到了這種氛圍，就是體驗(yàn)了它的核心價(jià)值，就是不虛此行。其他需要額外收取門票費(fèi)的景區(qū)則屬于游客的自由選擇，不去并不影響游客對鳳凰核心價(jià)值的體驗(yàn)。

因此，社區(qū)型景區(qū)很難簡單地由一個(gè)公司來經(jīng)營，畢竟在這種社區(qū)型景區(qū)內(nèi)，有很多居民居住其中，而幾乎每個(gè)居民都是利益主體，如何分配利益，這對于一個(gè)公司而言的確是個(gè)難解的問題。

《新民周刊》：作為社區(qū)型的景區(qū)，采取怎樣的經(jīng)營或商業(yè)模式才有利于它的發(fā)展？

劉思敏：歸根到底，發(fā)展度假休閑旅游，形成綜合型的目的地。

就像葉文智去年提出“煙雨鳳凰”這個(gè)項(xiàng)目時(shí)，我就非常支持。畢竟鳳凰是一個(gè)縣城，它的承載力是有限的。但現(xiàn)在一年增加了約690萬人次的游客，當(dāng)然對綜合服務(wù)能力帶來很大的壓力。像這樣一邊要盡量保持古風(fēng)古貌，一邊又是天天熙熙攘攘，從長遠(yuǎn)發(fā)展來看，對鳳凰古城的發(fā)展并不好，可能會導(dǎo)致品質(zhì)下降。

而換個(gè)角度來看，鳳凰古城目前只能發(fā)展觀光和低端的度假旅游。為了更好地保護(hù)古城風(fēng)貌這一核心吸引物，現(xiàn)有條件下的客棧等基礎(chǔ)設(shè)施自然好不到那里去。在這樣的前提下，引進(jìn)現(xiàn)代的理念，現(xiàn)代的技術(shù)手段，重新找一塊地復(fù)制也好，重新打造也罷，滿足和分流一部分旅游需求，對鳳凰做大和發(fā)展高端度假休閑游是非常有好處的。

我認(rèn)為，作為有遠(yuǎn)見的投資商就應(yīng)該扮演一個(gè)引領(lǐng)者的角色，做大現(xiàn)有的蛋糕，而不是與當(dāng)?shù)孛癖姾椭行⊥顿Y商去爭利，利用你和政府的關(guān)系，強(qiáng)行將利益朝有利于自己的方向重新切分，我覺得這就是葉文智變得貪婪了。