分拆鐵道部之后

李威

3月17日清晨，春寒料峭，北京市復(fù)興路10號大院，“中華人民共和國鐵道部”的牌子悄然換成了“中國鐵路總公司”。這比新華社公布的摘牌時間提前了一天，似乎有意為之。

自3月10日，國務(wù)院關(guān)于鐵道部改革消息傳出后，短短數(shù)天，鐵道部門前成為了最紅的參觀景點，人們懷著不同的心情而來，有鐵路老職工當(dāng)場落淚，有人擺拍，更有年輕人獻(xiàn)花，鞠躬歡送。

存在64年的鐵道部，糾結(jié)著太多的情緒，也經(jīng)過無數(shù)次反反復(fù)復(fù)的改革試點，爭吵不休，但始終毫發(fā)無損，維持著數(shù)十年的老大面貌，然而，這一次改革真的開始了。

重啟改革

自上世紀(jì)80年代，中國鐵路系統(tǒng)掀起一系列試點改革，推動政企分開，先后主要有大包干、網(wǎng)運分離、主輔分離、區(qū)域競爭等，幾乎是3年一小改，5年一大動，到2003年還在折騰。

然而，無論如何敲敲打打，政企不分卻從未動搖過，鐵路系統(tǒng)一直風(fēng)雨不透，半軍事化運營。是故人稱“鐵老大”。

在原有系統(tǒng)內(nèi)，鐵道部代表國家出資國有鐵路企業(yè)，又是鐵路的行政主管部門，各地鐵路局是具有獨立法人資格的運輸企業(yè)，也被認(rèn)為是行業(yè)主要的市場主體。根據(jù)《鐵路法》等規(guī)定，鐵道部掌握著全國調(diào)度運輸權(quán)和鐵路項目建設(shè)管理，并實行系統(tǒng)財務(wù)集中統(tǒng)支統(tǒng)收，各地鐵路局一直都服服帖帖。

北京交通大學(xué)教授榮朝和形容鐵道部實際上是一個大型集團(tuán)企業(yè)，鐵路局只是其地域分支機(jī)構(gòu)，“在這個制度網(wǎng)絡(luò)中，鐵路局的財產(chǎn)邊界、業(yè)務(wù)邊界和責(zé)任邊界等都難以界定清楚，完全被鐵道部剝奪了，鐵道部在整個鐵路系統(tǒng)的支配權(quán)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其股東代表身份及行政主管部門身份所對應(yīng)的內(nèi)容。”他對《南風(fēng)窗》記者說。

所以外部資本喊了多年要進(jìn)入鐵路系統(tǒng)，現(xiàn)在仍是面對著玻璃門，而鐵道部卻可以方便地運籌資本，可以以企業(yè)身份從銀行低折貸款，也可以到資本市場發(fā)債，所發(fā)債券幾乎相當(dāng)于無風(fēng)險的國債。

這種制度恰恰造成了目前最頭疼的難題。之前，鐵道部還有一定的固定資產(chǎn)投資項目審批、核準(zhǔn)權(quán)，很容易就能形成規(guī)劃線路—籌資—審批—招標(biāo)投建— 工程驗收—調(diào)配機(jī)車的完整鏈條循環(huán)。在政績目標(biāo)的刺激下，大干快上不難想象，主政鐵道部8年，劉志軍修鐵路耗費資金超過此前15年的總和，拼命提速，擴(kuò)建鐵路。

時過境遷，劉志軍現(xiàn)在留下來的是2.66萬億債務(wù)，榮朝和表示這就是政企不分，完全一言堂的結(jié)果，這種干法不顧實際，真的浪費了環(huán)境和資金等太多寶貴的資源。

3月10日，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案亮相，并提交人大審議，第一大項就是鐵道部政企分開，全國一片沸騰。方案稱鐵道部一拆為三，擬定鐵路發(fā)展規(guī)劃和政策的行政職能劃入交通運輸部；組建國家鐵路局，歸交通運輸部管理，承擔(dān)鐵道部其他行政職責(zé)以及擬定鐵路技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督管理鐵路安全生產(chǎn)等；組建中國鐵路總公司，承擔(dān)鐵道部的企業(yè)職責(zé)，包括調(diào)度指揮、鐵路經(jīng)營和建設(shè)等。

目前鐵路總公司不僅輕裝上陣，而且還可以名正言順地以企業(yè)之名，要求漲價，它所受到的行政限制和輿論壓力，遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于鐵道部，主導(dǎo)者肯定是想政企分開后，再進(jìn)一步分拆。然而暫時來看，下一步實質(zhì)改革仍需要積蓄條件。

盡管對鐵路系統(tǒng)到底如何改革，業(yè)界觀點嘈雜，但大多數(shù)學(xué)者都認(rèn)同政企分開是基礎(chǔ)，北京交通大學(xué)趙堅教授表示：“過去幾年鐵路交通事故多，貪污腐敗嚴(yán)重，而且又背負(fù)了大量債務(wù)，其根源就在政企不分，這個舉措并不是像很多人說的僅僅為了逃債，我更相信決策層已經(jīng)看得非常清楚了，決心要改。”

微妙變局

在鐵道部的三份家產(chǎn)中，中國鐵路總公司繼承了主體，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于組建中國鐵路總公司有關(guān)問題的批復(fù)》，鐵路總公司注冊資金超過萬億，原鐵道部18個鐵路局、3個專業(yè)運輸公司等資產(chǎn)和人員全部歸入其旗下，原鐵道部及國家鐵路系統(tǒng)擁有的知識產(chǎn)權(quán)、品牌、商標(biāo)等，也全部由其運營，而且鐵路總公司依然負(fù)責(zé)全國鐵路統(tǒng)一調(diào)度運營、鐵路項目建設(shè)和鐵路運輸安全。

對外界非常關(guān)注的債務(wù)，批復(fù)稱一同劃入鐵路總公司，最終由其出資人財政部會同相關(guān)部門提出解決方法，在歷史債務(wù)未解決前，國家不征收國有資產(chǎn)收益。鐵路總公司也將繼續(xù)享有原鐵道部一切稅收等優(yōu)惠政策，如所發(fā)債券仍是政府支持債券。

有趣的是，圍繞鐵路總公司的頂層制度安排，總公司被定性為央企，出資人是財政部，公司領(lǐng)導(dǎo)班子則由中央管理，直接向中央負(fù)責(zé)。依法受交通運輸部、國家鐵路局監(jiān)管，而國家鐵路局局長陸東福，是原鐵道部副部長，總公司法定代表人、總經(jīng)理是原鐵道部部長盛光祖。

某鐵路局人士表示，在這種設(shè)計里財政部就是橡皮圖章，兩個監(jiān)管部門也難有啥作為。“上世紀(jì)，鐵道部曾并入交通運輸部，交通部掌握規(guī)劃權(quán)、監(jiān)管權(quán)，由于鐵道部系統(tǒng)封閉強(qiáng)勢，就不聽它的，很快就不歡而散。”

他非常認(rèn)同交通運輸部副部長高宏峰對政企分開改革的判斷：目前最緊要的是厘清擺正交通運輸部、國家鐵路局和鐵路總公司三者的關(guān)系。但從國家電網(wǎng)的改革現(xiàn)狀看，這更像是一個死結(jié)，國家電網(wǎng)由國家電力部改革而來，國資委為出資人，老總由國務(wù)院任命，受發(fā)改委能源局、電監(jiān)會等部門監(jiān)管，實際上，電監(jiān)會就相當(dāng)于一個空殼機(jī)構(gòu)，包括能源局在內(nèi)，都不能真正左右國家電網(wǎng)的意愿。

該人士認(rèn)為這是目前擺在改革主導(dǎo)者面前的一塊石頭，另一個難題則是接下來怎么改。

從現(xiàn)有文件看，鐵路總公司就是一個小鐵道部，其核心權(quán)限實質(zhì)上并沒有變化，反而是甩掉了包袱。除了傍上中央財政解決外債，批復(fù)中明確建立鐵路公益性運輸補(bǔ)貼機(jī)制。

長期以來，鐵路客運價偏低，而且承擔(dān)學(xué)生、涉農(nóng)物資、軍隊等公益性運輸任務(wù)，青藏鐵路等常年虧損，其實也是公益性鐵路，一直由鐵道部用貨運等經(jīng)營性項目補(bǔ)貼，之后將由財政給予適當(dāng)補(bǔ)償。

而盛光祖日前表示現(xiàn)有火車票價太低，未來將實現(xiàn)市場化，人們普遍認(rèn)為這就是要漲價。原發(fā)改委綜合運輸研究所研究員楊洪年表示，目前鐵路總公司不僅輕裝上陣，而且還可以名正言順地以企業(yè)之名，要求漲價，它所受到的行政限制和輿論壓力，遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于鐵道部，主導(dǎo)者肯定是想政企分開后，再進(jìn)一步分拆。然而暫時來看，下一步實質(zhì)改革仍需要積蓄條件。

楊認(rèn)為，目前改革最大的障礙是債務(wù)，未分家，先背巨債，談改革就不現(xiàn)實，“債務(wù)最后還是由財政和納稅人來背，這種做法并無不妥，因為鐵路帶有明顯的公益性，世界上的高鐵基本都是靠財政支持，但我國的情況是由于決策程序不對路，造成資金大量浪費，窟窿特別大，即使中央財政包圓，也非短時間能解決”。

當(dāng)然，并不是漲價就是好事，楊洪年認(rèn)為鐵路改革方向應(yīng)該是實現(xiàn)內(nèi)部競爭，外部和客運、航空相競爭，以此產(chǎn)生合理的價格。在這種基礎(chǔ)條件不具備時，價格還得必須由國家控制，合理調(diào)節(jié)升降。

票價市場化

改革注定是一個漫長的路程，然而最終還是要回到市場化，回到10年前的那些改革路線的大討論，如何分拆：網(wǎng)運分離，還是區(qū)域競爭。

一直持區(qū)域競爭觀點的趙堅表示高層一度曾傾向于歐洲的網(wǎng)運分離模式，然而這種模式在英國已經(jīng)失敗了，從政府到學(xué)界，大家已爭論得疲憊不堪，都沒有明確的定論，現(xiàn)在即使是決策層也并沒有統(tǒng)一的認(rèn)識，沒有任何政策明確表示何種傾向。

爭論的根源在于鐵路網(wǎng)絡(luò)有自然壟斷性質(zhì)，從理論上講，全國一張網(wǎng)管理運營，無論是投資回報率還是調(diào)度安全，包括國防軍事需要，都是最優(yōu)選擇，而這種模式缺乏競爭，容易產(chǎn)生效率低下和腐敗，所以有人提議保留路網(wǎng)完整性，放開運輸企業(yè)競爭，有人認(rèn)為干脆就直接像切大餅一樣，所有的切割獨立，全面充分競爭。

這種思路和當(dāng)下是否要拆分國家電網(wǎng)之爭如出一轍，所有的方向都是讓鐵路提供廉價高效的服務(wù)，不過當(dāng)下市場化卻都被看做是漲價。

鐵路迷小鄭表示，許多人肯定難以接受，又要開罵，但火車票價一定會上漲，甚至不改革也會漲。因為18年來火車票基礎(chǔ)價格沒漲，像京廣線37次直達(dá)快車新空調(diào)硬臥票價多年都是280元上下，而汽車票價已經(jīng)翻了好幾倍。

鐵路一直是老百姓最主要的出行工具，客運這類公益票價，并沒有明確的文件確認(rèn)，實際上是中央政府為各種考慮嚴(yán)控運價，數(shù)十年來，在老百姓心中已約定俗成。

在楊洪年看來，票價并不是越低越好，如果鐵路運營成本價是1元，乘客一定只出5毛錢，結(jié)果只會是財政補(bǔ)貼填上窟窿，或者有原鐵道部這樣的機(jī)構(gòu)。但國內(nèi)事實證明，這種看似乘客占了便宜的方式，卻以更大的付出為代價，因為財政補(bǔ)貼過程效率偏低，而且還是大家的錢。

當(dāng)然，并不是漲價就是好事，楊洪年認(rèn)為鐵路改革方向應(yīng)該是實現(xiàn)內(nèi)部競爭，外部和客運、航空相競爭，以此產(chǎn)生合理的價格。在這種基礎(chǔ)條件不具備時，價格還得必須由國家控制，合理調(diào)節(jié)升降。