新十年外交求變

梁強

歷史上，大國的崛起都是通過危機中的主動求變，逐步實現從邊緣走向世界的中心。中國外交的戰略目標和所處環境在過去10年中保持了穩定，因此總體上仍以延續性和穩健性為主。但在具體層面，中國外交在這10年遭遇了許多從未有過的挑戰，這些挑戰沖擊的不僅是中國外交的傳統慣例，也包括中國外交過去30年的基本理念和根基。

民族主義

如果用一個詞總結過去10年中國外交的最大變化，筆者首先想到的就是“民族主義”。1999年南斯拉夫炸館事件后，民族主義已經成為中國外交在“關鍵時刻”不可忽視的重要力量，從抵制家樂福，到奧運火炬傳遞中的全球性維權，再到釣魚島上的大規模示威，朝野上下似乎已經達成共識，民意的作用也獲得了前所未有的放大。

以前不久的釣魚島危機為例，隨著網絡和信息社會的普及，媒體的議程設置角色得到了充分發揮，在短期內成功制造出了全民關注的熱點和上下統一的輿論。上至廟堂顯貴、下至販夫走卒，無不對日本“購島”之舉口誅筆伐，甚至連娛樂相親節目中，都忘不了表明在釣魚島問題上的立場。這樣的全民攻勢對實際問題的解決效果好壞暫且不談，問題在于，釣魚島只是中國面臨的眾多主權問題中的一個。隨著中國的發展和更深參與到國際體系，必然還要面對更多更難的領土主權問題或其他危機和挑戰。必須保持民意的理性表達，防止打砸搶過激行為，也要警惕個別媒體從商業利益出發夸大其詞、煽動輿論，否則，對上述問題的成功解決不但沒有好處，恐怕還會帶來壞處。

未來，民間的聲音和行動在中國公共外交中的比重將越來越大，也將會是中國制定外交政策時必須考慮的重要因素。中國進入國際社會不過百年多，正式意義上的現代外交也不過幾十年。在自豪和自信不斷上升的同時，應該有意識地加強對國民國際認知和世界觀的培養和引導，擺脫百年喪權辱國史教育下的受壓迫心態，防止成為世界第二大經濟體后以“天朝大國”自居的盲目自大，建立一種“不驚、不亂、不懼”的大國風范，這樣才能在面對國際和外交挑戰時，做到真正理性的表達，真正成熟的應對。

海外利益維護

中國經濟的持續高速成長以及金融危機后西方主要經濟體的持續低迷，共同引發了中國在世界經濟中分量的顯著提升，這毫無疑問是過去10年中國與世界關系一個最大的變化。隨著中國經濟地位的提升，中國式發展面臨的幾個重大瓶頸性問題也開始凸顯：一是中國經濟的對外依存度不斷增加。超過一半的資源需求需要通過海路滿足，沒有自己的制海權就無法真正保障海上生命線的安全。依靠與他人的合作換取安全雖然成本低，但畢竟受制于人。二是中國的經濟影響在亞洲已無處不在，但在解決地區遺留問題，維護和塑造地區安全穩定上仍然難以發揮主導性影響。換句話說，中國現在即便在亞洲，也只是一個“瘸腿巨人”。三是中國的海外利益已遍布全球，“有太陽的地方就有中國人”。在一個倡導“民本外交”的國度，無論是國企還是民企，官員還是勞工，華僑還是華人，都理應成為中國國家利益的自然延伸。也就是說，在尚未真正成為世界性大國之前，中國外交已經要面對全球規模的海外利益維護。

中國海軍在亞丁灣的護航，中國首艘航母的入水，以及中國海軍艦艇編隊機制性的出訪，都表明中國用自己的力量維護海外利益在實際操作上是完全可行的。現在的問題仍然在于理念和原則上的突破。

根據維基解密披露的美方情報，我們發現其與中國類似報告最大的一點不同就是：美國外交機構在調研中最關注的不是駐在國的政治穩定性，而是傳統的軍事安全。這反映出中美在海外利益維護上的不同思維：中國人只能寄希望于當地政權或實際統治者，因而在實際操作中謹守只與當權派交往的原則，近年來輔以經濟利益來維系“相互依賴”。這樣的做法在應對綁架、襲擊事件上非常奏效，但一旦遇到吉爾吉斯斯坦和利比亞這樣的大崩盤，中國所有的投入可能血本無歸。反觀美國，基本依靠自己的力量。美國的跨國公司在海外投資前，首先要看的不是投行和智囊機構的風險評估報告，而是美國海軍陸戰隊的路線圖。美國的海外軍事基地建到哪里，他們就到哪里去投資。哪個領導人或執政集團上臺，對美國企業在此地的利益影響反而不是最大的。因此不管是執政黨還是反對派，都是美國外交機構積極交往的對象，這反而增加了保險系數。

中國海軍在亞丁灣的護航，中國首艘航母的入水，以及中國海軍艦艇編隊機制性的出訪，都表明中國用自己的力量維護海外利益在實際操作上是完全可行的。現在的問題仍然在于理念和原則上的突破。吉爾吉斯奧什騷亂后，一度傳出中國正在醞釀在僑民和企業集中的直接鄰國派駐長期性軍事力量，以協助維護中國公民的人身財產安全。但消息釋放后國內外輿論巨大反彈，官方也迅速否定了這一說法。目前，學術界對不干涉內政、不向海外駐軍等外交原則的激烈爭論也仍在進行中，沒有明確定論。

外交統籌

外交工作的高度集權化和專業化，使外交部從建部后就一直成為中央各部委中響當當的第一大部。但相比于其他職能部門，外交部在國內政治中的實際分量與其應有的權重遠遠不成比例。

作為維護中國國家利益的第一梯隊，外交部的職能一直在不斷地因應形勢變化向更多領域擴展，外交工作的內涵因此變得更加豐富。之前成立的邊海司、領事保護中心、新聞中心等部門，以及對新聞發言人制度的重視和強化，可以說都是全球化時代外交工作要求的產物。在積極革新自身體制的同時，外交部在國內政治中的影響力也得到提升。一個主動和大膽的“擴權”舉措是不久前成立的國際經濟司。中國的對外經濟合作基本上都由央企承擔，因而管理工作也交由其在國內的主管部門商務部和發改委，在駐外使領館中這兩大位高權重的部門都有自己直接派駐的外交人員。這樣，盡管從建國以來外交部就一直是國家各項對外任務的直接肩負者，但實際上卻形成了雙線并舉的局面，尤其是在經濟議題上，外交部缺乏實質性的發言權。金融危機后，中國外交最高決策層對國際經濟金融形勢的關注不斷增加，外交部在對外經濟合作上發揮的作用也逐步加強。

外交部向經濟領域“擴權”后，三大部門同時參與經濟外交，掣肘和重疊在所難免。之前在應對周邊島嶼危機上，中國各職能部門其實就已經出現了九龍治海、政出多門的情形。從國際慣例和歷史經驗看，這樣的部門利益爭奪最終都要以機構合并的形式結束。如韓國成立了全權負責涉外事務的外交通商部，美國國務院和歐洲各國的外交部門也都接管了對外援助等政府層面的經濟外交活動，在俄羅斯和中亞等國則設有專門的國家安全會議統籌外交部與強力部門的涉外事務。囿于國內政治因素的限制，短期內這樣的情形在中國很難出現。但從實際和長遠看，加強對包括經濟和安全事務在內的所有涉外領域的政治統籌和領導，應是必由之舉。特別是隨著中國社會多元化程度的提高，不同利益集團在對外交往上已經表現出了不同的政策取向，有時甚至會推動相互沖突的議程。與國內事務應提倡群策群力，講究民主不同，在外交上，任何國家都要求加強政治統籌。

戰略堅持

金融危機給中國最大的警醒就是，即便是一個非常成熟的模式，在未來的發展道路上也將面臨諸多的不確定性。這需要中國習慣并且熟練于“危機應對”，在戰略設計上留出足夠的彈性和空間。另一方面，中國的領導者和普通國民也必須認識到，在和平發展作為時代主流的今天，中國可能很難再遇到二戰那樣徹底改變對外關系和地區國際關系格局的歷史性機遇，只能以漸進的方式，不屈不撓地一步步扭轉局面。下一個10年，中國外交在以下幾點上需要更加強調戰略堅持：

一、和平崛起的根本戰略目標。積極擴大在世界經濟中的份額是中國外交不變的議題和追求，也是中國崛起的題中應有之義。但如何成功過渡到擴大政治影響力，重塑既有的國際政治安全體制和規則，歷史上還無先例可循。其最大難度就在于，如何不通過戰爭的方式實現和平崛起。東亞日益復雜的海洋權益爭端顯示，能否和平崛起很大程度上已經與中國使用軍事手段的意愿無關。因此，即便有和平的定語限制，即便有發展的婉轉表達，但在崛起這一根本戰略目標上，仍然要始終不變和旗幟鮮明地堅持，必要時要敢于使用包括武力在內的所有手段。中國傳統講“不戰而屈人之兵”，這是一種理想狀態，況且國際政治中也鮮有這樣的成功例子。歷史已經告訴我們，要獲得實際勝果，必須付出代價。在這一點上，絕不能有任何的游移不定，以免貽誤戰機，或造成對手不應有的誤判。

在和平發展作為時代主流的今天，中國可能很難再遇到二戰那樣徹底改變對外關系和地區國際關系格局的歷史性機遇，只能以漸進的方式，不屈不撓地一步步扭轉局面。

二、對外戰略上的首要目標不是經濟發展，而是國家統一。這是毋庸置疑和擁有絕對正當性的。之所以始終堅持以經濟建設為核心，是因為它是實現這一目標最重要的手段。近年來兩岸經濟和人員交流頻繁，融合度不斷加深。越是在這樣的時候，越不能忘記，兩岸交流合作的最終目的是政治統一。不能因為經濟合作上的成功而忘記其所服務的目的，更不能把其凌駕于目標之上，為了經濟而經濟。釣魚島沖突中，大陸和臺灣以罕見的默契輪流發聲，共同宣示對釣魚島的主權，兩岸民間漁船也輪番上陣參與保釣，顯示出在大是大非問題上，中國人完全能夠拋開政治歧見，一致對外；也以事實打破了所謂兩岸在統一問題上缺乏共同民意基礎的偽命題—對統一的不同看法，是對政權的不同看法，而不是對國家統一的質疑。經濟利益上的相互滿足固然可以更有效地消弭敵意，增進情感，但統一作為一個重大政治問題，只有在真正觸動兩岸政治情緒的議題中去尋求合作，進而培育共同的政治立場，才能更有效地達成。從這個意義上講，保留并不斷強調日本在兩岸關系中的“他者”地位，引導兩岸從經濟融合逐步走向政治安全領域的合作，在攜手維護共同的國家利益中增進兩岸的軍事互信，應當是未來祖國統一大業中要認真考慮的新議題。

三、中國外交不結盟的根本特征。1979年1月鄧小平復出后首次出訪選擇了美國，宣告了中國改革開放新時代的到來。習近平就任國家主席后宣布將首訪俄羅斯，這讓西方政治學家揣摩出了中國外交“回歸保守”或“左傾”等不必要的政治含義，中俄結盟的話題也被再次提起。筆者和大多數人一樣，認為這更多是大國關系的一種外交處理，是對當前奧巴馬政府有選擇地將戰略重心向亞太偏移的回應。此外，由于美國對東亞的海疆主權爭端始終含糊其詞，而年內中美元首將在圣彼得堡G20峰會上會晤，中國新領導人也需要在與美國總統會晤之前確認俄羅斯在重大問題上的立場。和30多年前鄧小平訪美敲定了新的中美蘇戰略三角關系，開創了中國的全方位外交一樣，中國新任領導人也希望積極地調動大國關系為自己的外交難題服務。而結盟不僅無助于現實問題的解決，也違背了30多年前外交創舉的精義。