通往法治中國(guó)之路

葉竹盛

中國(guó)的法治歷程伴隨著改革深入崎嶇前行。改革初期，《民法通則》、《破產(chǎn)法》等涉及基本經(jīng)濟(jì)制度的法律在巨大的爭(zhēng)議中艱難出臺(tái)。進(jìn)入新世紀(jì)，共識(shí)逐漸累積，《物權(quán)法》等眾多曾經(jīng)難以想象的法律一一順利誕生。2011年，隨著基本建成社會(huì)主義法律體系目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，中國(guó)的法治建設(shè)邁過了“有法可依”的門檻，向縱深發(fā)展。

以中共十八大和今年政府換屆為標(biāo)志，中國(guó)進(jìn)入了新的政治周期，新領(lǐng)導(dǎo)人上任伊始，紛紛強(qiáng)調(diào)憲法和法律的重要性，法治在中國(guó)的政治話語被提升到了前所未有的新高度。從“一手抓經(jīng)濟(jì)，一手抓法制”，到“用法治凝聚改革共識(shí)”和“把法律放在神圣的位置”，法治從改革的左膀右臂，變成了改革的主軀干。

法治是改革的基礎(chǔ)，又是改革的產(chǎn)物。未來10年，法治如何凝聚改革共識(shí)，把改革推向深入？歷史照進(jìn)現(xiàn)實(shí)，現(xiàn)實(shí)揭示未來，回眸法治10年，新10年中國(guó)如何走向通往法治之路？

法律的生命在于實(shí)施

10年前，在紀(jì)念《憲法》頒布20周年的大會(huì)上，胡錦濤在講話中要求在全社會(huì)進(jìn)一步樹立憲法意識(shí)和憲法權(quán)威，切實(shí)保證憲法的貫徹實(shí)施。這是黨的最高領(lǐng)導(dǎo)人首次對(duì)憲法進(jìn)行詳細(xì)、系統(tǒng)的論述。10年后，這一論述有了回響。新任總書記習(xí)近平在紀(jì)念《憲法》頒布30周年大會(huì)上發(fā)表講話說，“憲法的生命在于實(shí)施，憲法的權(quán)威也在于實(shí)施。”

憲法是我國(guó)的根本大法，所有法律都是對(duì)憲法的具體化，憲法的實(shí)施也就意味著整個(gè)法律體系的實(shí)施，而這正是法治國(guó)家的應(yīng)有之義和首要之義。習(xí)近平在上述講話中坦承，“保證憲法實(shí)施的監(jiān)督機(jī)制和具體制度還不健全，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象在一些地方和部門依然存在。”法律體系的基本建成使得我國(guó)法治建設(shè)的主要矛盾從是否有法可依，變?yōu)榉墒欠竦玫絿?yán)格實(shí)施。這一點(diǎn)是認(rèn)識(shí)過去法治10年得失和未來法治發(fā)展方向的關(guān)鍵。

2003年，法治10年的開端是一場(chǎng)席卷中國(guó)的非典。政府信息不公開加劇了民眾恐慌，也影響了救治的效果。那場(chǎng)事件的教訓(xùn)直接推動(dòng)了中國(guó)政府信息公開制度的建立，經(jīng)過5年反復(fù)討論和探索之后，《政府信息公開條例》終于出臺(tái)，這部法律是上10年以法治凝聚改革共識(shí)的經(jīng)典例子。自此，民眾不再是政府信息的被動(dòng)接收者，而是有了法律理據(jù)，可以理直氣壯地要求政府公開信息。起訴政府不公開信息也成了一個(gè)新的行政訴訟品種，在一些省份占所有行政訴訟案件總量的一成多。

然而，雖有前車之鑒，龐大的體制卻仍有難以克服的制度惰性，根據(jù)中科院最新發(fā)布的2012年中國(guó)政府透明度年度報(bào)告，59個(gè)國(guó)務(wù)院部門中，僅有5家達(dá)到及格分。另據(jù)2011年的數(shù)據(jù)，有13個(gè)省涉及政府信息公開的訴訟案件量為零。作為一項(xiàng)全國(guó)性的制度，區(qū)域之間執(zhí)行的程度嚴(yán)重不均衡，顯示“頂層設(shè)計(jì)”如何落實(shí)為基層實(shí)踐依然是一個(gè)重大難題，從凝聚共識(shí)到落實(shí)共識(shí)之間仍有艱難過程。

從局部到全面的公開

1997年中共十五大報(bào)告將法治確立為治理國(guó)家的基本方略。十八大報(bào)告中，法治建設(shè)被提到更高的層次，不僅要求“全面推進(jìn)依法治國(guó)”而且要“加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”。如果說，過去10年的一些法治實(shí)踐尚處于局部探索的階段，未來則要求法治原則貫穿到更廣的領(lǐng)域。公開性原則如何走向全面化就是一個(gè)顯著的例子。

陽光是最好的防腐劑，法治要求用看得見的方式實(shí)現(xiàn)正義。行政、司法和立法，每一個(gè)部門都是實(shí)現(xiàn)正義的基本場(chǎng)所，因此都有公開性的要求。《政府信息公開條例》只是邁出了一小步。公開性原則的普遍適用仍存在巨大挑戰(zhàn)。就在去年，官員財(cái)產(chǎn)公開制度再次成為熱議的焦點(diǎn)。雖然存在技術(shù)問題等細(xì)枝末節(jié)上的爭(zhēng)議，諸多官員已紛紛表示，“如有要求，愿意公開”。廣州市政協(xié)副秘書長(zhǎng)范松青已用行動(dòng)表明了態(tài)度，在今年的廣州市“兩會(huì)”上率先“亮出家底”。體制外有呼聲，體制內(nèi)有行動(dòng)，這表明共識(shí)已經(jīng)形成，就等著制度接盤。中紀(jì)委在給全國(guó)人大代表的答復(fù)中透露，已著手起草建議稿，將配合全國(guó)人大有關(guān)部門及早將公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法列入全國(guó)人大立法規(guī)劃。

2009年，最高院發(fā)布《關(guān)于司法公開的六項(xiàng)規(guī)定》和《關(guān)于人民法院接受新聞媒體輿論監(jiān)督的若干規(guī)定》，將公開性原則拓展到了司法領(lǐng)域。2010年10月，最高院在全國(guó)確定了100個(gè)司法公開示范法院，同時(shí)制定下發(fā)了《司法公開示范法院標(biāo)準(zhǔn)》。次月，《關(guān)于人民法院在互聯(lián)網(wǎng)公布裁判文書的規(guī)定》和《關(guān)于人民法院直播錄播庭審活動(dòng)的規(guī)定》相繼出臺(tái)。

在立法領(lǐng)域，一些地方已經(jīng)開始探索公開立法過程。2006年，廣州發(fā)布《廣州規(guī)章制定公眾參與辦法》，要求將規(guī)章制定過程中舉辦的座談會(huì)、聽證會(huì)、論證會(huì)等詳細(xì)記錄發(fā)布到指定網(wǎng)站上向公眾公開。但這一實(shí)踐并未在各級(jí)法律制定部門中形成普遍化。全國(guó)人大及其常委的立法公開也僅限于公開法律草案和征集公眾意見。

2011年8月，《預(yù)算法》修正案草案征集意見數(shù)多達(dá)33萬多條，刷新此前《個(gè)人所得稅》修正案草案23萬條的記錄，而后者的數(shù)量本已超過過去數(shù)年20多部法律征集到意見數(shù)的總量。一年后，《勞動(dòng)合同法》修訂時(shí)，意見數(shù)再次突破紀(jì)錄，多達(dá)55萬條。這一急速上升的趨勢(shì)反應(yīng)了噴涌而出的民意。如何消化和回應(yīng)這些民意成了亟待我國(guó)立法制度進(jìn)一步改革的重要挑戰(zhàn)，改革共識(shí)不僅指“頂層設(shè)計(jì)”中形成的共識(shí)，也涉及如何將人民群眾中形成的共識(shí)制度化的問題。立法公開是自下而上汲取共識(shí)資源的重要制度保障，進(jìn)一步公開是必然的趨勢(shì)。

保障人權(quán)是法治靈魂

2001年頒布的《立法法》規(guī)定，涉及人身自由的事項(xiàng)只能由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律規(guī)定。這一規(guī)定顯示了中國(guó)的法律在創(chuàng)制上對(duì)人身基本權(quán)利的尊重。在司法方面，死刑核準(zhǔn)權(quán)統(tǒng)一收回最高院，過去10年，中國(guó)死刑案件數(shù)量逐年降低。根據(jù)刑法學(xué)教授趙秉志的研究，“很多省份的死刑案件下降了1/3以上，一些省份甚至下降接近了一半。”

2004年的《憲法》修正案首次將“人權(quán)”概念寫入《憲法》，明確規(guī)定“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”。在那以后，“人權(quán)條款”先后寫入了《治安管理處罰法》、《刑事訴訟法》。“人權(quán)”成為了中國(guó)法治發(fā)展的精神內(nèi)核。新的10年，可以預(yù)見，在人權(quán)保障方面，最大的突破將是改革備受詬病的勞教制度。李克強(qiáng)在總理記者招待會(huì)上表示“勞教制度的改革有望年內(nèi)出臺(tái)”。

2004年的《憲法》修正案的重大突破還包括“私產(chǎn)入憲”，規(guī)定“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”。2007年《物權(quán)法》通過，將這一原則具體化。財(cái)產(chǎn)權(quán)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下法治的核心權(quán)利。“私產(chǎn)入憲”標(biāo)志著中國(guó)的法治發(fā)展步入了以權(quán)利為核心的實(shí)質(zhì)化階段。不過，有一項(xiàng)重要的財(cái)產(chǎn)權(quán)利—土地權(quán)，還有待制度變革。

長(zhǎng)期以來，在土地權(quán)方面，中國(guó)實(shí)行城鄉(xiāng)二元制，城市土地權(quán)利享有人可轉(zhuǎn)讓相關(guān)土地權(quán)利，并且受到《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》保護(hù)，即使被征收也能獲得較高補(bǔ)償。農(nóng)村土地權(quán)利并不直接由農(nóng)民個(gè)人享有，以集體所有權(quán)的方式由村集體進(jìn)行分配，因此在流轉(zhuǎn)方面受到很大限制。目前《土地管理法》修改草案正在審議中，去年底全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議審議的結(jié)果是刪除了爭(zhēng)議最大的“補(bǔ)償上限30倍”的條款，改為原則性的“公平補(bǔ)償”，按市場(chǎng)價(jià)格或同類土地的價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償。城鄉(xiāng)對(duì)等，曙光在現(xiàn)。城鎮(zhèn)化是后10年中國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)改革的重點(diǎn)。修訂后的《土地管理法》，及計(jì)劃制定中的《農(nóng)村集體土地征收和補(bǔ)償條例》能否保障被征地農(nóng)民的權(quán)利，是城鎮(zhèn)化過程能否平緩進(jìn)行的關(guān)鍵所在。

從粗放型到精細(xì)化

習(xí)近平說，“要努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都感受到公平正義。”這代表著過去30年“粗放型”法治建設(shè)將轉(zhuǎn)入“精細(xì)化”發(fā)展的新階段，意味著將繼續(xù)推動(dòng)司法改革，提高司法能力。十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要提高領(lǐng)導(dǎo)干部的“法治思維”和“法治方式”，《人民日?qǐng)?bào)》發(fā)表社論《營(yíng)造法律至上的法治環(huán)境》分析，一個(gè)基本要求就是要用“法治思維”取代以往的領(lǐng)導(dǎo)思維、管理思維和行政思維。對(duì)于司法系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)干部，思維上的轉(zhuǎn)變應(yīng)更為徹底，只有首先在法院中營(yíng)造法律至上的法治環(huán)境，才能促使法治思維為全體領(lǐng)導(dǎo)干部所接受。

王勝俊今年“兩會(huì)”上在作最高院工作報(bào)告時(shí)坦承，確保法院依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)的體制還不夠健全，在司法公開和司法公正方面與人民群眾的要求還有差距。獨(dú)立審判的兩大制度保障一是財(cái)政二是人事。自2009年起，中央和省級(jí)財(cái)政對(duì)地方法院的支付逐年增加，但仍未改變同級(jí)財(cái)政占絕大多數(shù)的局面。地方司法機(jī)關(guān)的人事權(quán)更是主要掌握在同級(jí)黨委政府手中。

獨(dú)立審判的另外一個(gè)阻力來自法院內(nèi)部。全國(guó)政協(xié)委員鐘小渝在今年“兩會(huì)”上炮轟，“司法系統(tǒng)內(nèi)部行政化傾向非常嚴(yán)重，上面有院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)管著案件，審判員名義在判案，卻沒有權(quán)力決定案件。”對(duì)這一司法內(nèi)部行政化的現(xiàn)象，2012年7月起，深圳市福田區(qū)法院率先推動(dòng)改革，公開選任了35名審判長(zhǎng)，每位審判長(zhǎng)帶著兩名普通法官和3名法官助理，以及其他輔助人員，組成專業(yè)化的審判團(tuán)隊(duì)，探索由審判長(zhǎng)負(fù)責(zé)的審判結(jié)合機(jī)制，在法院內(nèi)部做到行政和審理工作的分離。

新任最高法院院長(zhǎng)周強(qiáng)在湖南主政期間曾力推“法治湖南”，入主最高院后，公眾對(duì)這位西南政法大學(xué)的畢業(yè)生寄予了厚望。最高法院新聞發(fā)言人孫軍工表示，目前正在制定第四個(gè)五年改革綱要。如何確保法院獨(dú)立審判地位，改變司法行政化、地方化的局面，推行法治精細(xì)化，相信將是這個(gè)綱要最需要考慮的問題。

法治邁向精細(xì)化的另外一個(gè)體現(xiàn)是維穩(wěn)思維的轉(zhuǎn)變。現(xiàn)任廣東省委副書記兼政法委書記朱明國(guó)曾領(lǐng)導(dǎo)處置烏坎事件，2011年，他在《人民日?qǐng)?bào)》上發(fā)表署名文章《莫讓“權(quán)利維穩(wěn)”變成“權(quán)力維穩(wěn)”》，提出“一些地方和領(lǐng)導(dǎo)干部片面理解‘穩(wěn)定壓倒一切，認(rèn)為平安就是‘不出事。對(duì)群體性事件應(yīng)對(duì)失當(dāng)，要么亂扣帽子、加劇沖突，要么喪失原則、一味妥協(xié)。這種邏輯下的維穩(wěn)，不是權(quán)利維穩(wěn)，而是權(quán)力維穩(wěn)”。十八大報(bào)告上，胡錦濤指出，要提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式維護(hù)穩(wěn)定的能力。這是社會(huì)治理思維向法治方向轉(zhuǎn)變的積極信號(hào)。

法律科班出身的李克強(qiáng)，在總理記者招待會(huì)上表示，“要把法律放在神圣的位置，任何人、辦任何事，都不能超越法律的權(quán)限，我們要用法治精神來建設(shè)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)、現(xiàn)代社會(huì)、現(xiàn)代政府。”從改革的左膀右臂到改革的主軀干，法治將吸收改革過程中形成的共識(shí)，又將為深化經(jīng)濟(jì)改革和推動(dòng)政治改革打下堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。

人權(quán)、反腐、限權(quán)、公開、公正、獨(dú)立審判、權(quán)利維穩(wěn)，這些已經(jīng)奠基但尚未完工的法治“關(guān)鍵字”將在未來10年繼續(xù)強(qiáng)化。建設(shè)法治中國(guó)，這既是懷抱“中國(guó)夢(mèng)”的民眾的期待，也是全面建設(shè)小康社會(huì)的改革的要求。