“小火慢燉”式減稅

覃愛玲

一段時(shí)間以來，中國的積極財(cái)政政策已經(jīng)由需求面轉(zhuǎn)向供給面，結(jié)構(gòu)性減稅是其最重要的措施之一，廣受關(guān)注。尤其是在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下滑，財(cái)政收入增速下降，社會(huì)各界對政府性債務(wù)普遍擔(dān)憂的情況下，結(jié)構(gòu)性減稅能否徹底執(zhí)行下去，成為觀察中國財(cái)政政策方向和執(zhí)行力的重要切入點(diǎn)。

本刊記者就此采訪了財(cái)政部科學(xué)研究所副所長劉尚希，請其解讀政府方面主動(dòng)減稅的邏輯。作為接近政策部門的學(xué)者，劉尚希對政府的財(cái)稅政策邏輯有清晰的把握，其重點(diǎn)研究領(lǐng)域包括財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)控制、收入分配和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變等，對于理解當(dāng)前中國的財(cái)政問題，都有很強(qiáng)的針對性。

把減稅當(dāng)吃藥

《南風(fēng)窗》：結(jié)構(gòu)性減稅已成為當(dāng)前中央財(cái)政最重要的措施之一。從政府的角度看，其內(nèi)在的政策邏輯是什么？

劉尚希：提“結(jié)構(gòu)性減稅”，主要是為了區(qū)別“全面減稅”，進(jìn)行有針對性的減稅。這種政策，既避免一次性大規(guī)模減稅超出財(cái)政的承受能力，同時(shí)又給予“小火慢燉”式的稅收支持，以增強(qiáng)微觀活力，促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)、企業(yè)的轉(zhuǎn)型升級。目前中央政府實(shí)行的結(jié)構(gòu)性減稅，主要包括“營改增”按行業(yè)全國推廣和小微企業(yè)免增值稅和營業(yè)稅等。

從結(jié)果來看，減稅一般分兩種，一是經(jīng)濟(jì)性減稅，即隨著經(jīng)濟(jì)下行，稅收與之相應(yīng)地下降；二是從制度上調(diào)整降低稅率，像目前正在進(jìn)行的營改增和小微企業(yè)減稅等。

以前有個(gè)專門的研究，發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長率9%是個(gè)臨界點(diǎn)，增長率超過9%，稅收增長就會(huì)大幅上升。隨著經(jīng)濟(jì)速度下降，低于9%，稅收也會(huì)大幅下降。

一般出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)性減稅時(shí)，不會(huì)進(jìn)行制度性減稅。但中國目前是兩者相疊加。從這里可以看出政府宏觀政策轉(zhuǎn)向和執(zhí)行的決心。

以前，中國的積極財(cái)政政策主要是從加大需求出發(fā)，而現(xiàn)在轉(zhuǎn)向增加供給一端，其目的是通過調(diào)整結(jié)構(gòu)，加大社會(huì)活力，來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，結(jié)構(gòu)性減稅正是其中最重要的內(nèi)容之一。

另一方面，這種減稅不是大規(guī)模地進(jìn)行。在經(jīng)濟(jì)下行的情況下，如果減稅過多，就會(huì)勢必加大赤字和債務(wù)，放大財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前公共支出剛性化趨勢越來越明顯，對減稅形成一個(gè)約束。應(yīng)該把減稅當(dāng)藥吃，不能當(dāng)飯吃。

總體上，減稅是最近幾年中央財(cái)政政策的基調(diào)。同時(shí)，政府還在削減各種收費(fèi)，從總體上減輕社會(huì)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。

《南風(fēng)窗》：您覺得結(jié)構(gòu)性減稅措施，還有哪些可以改進(jìn)的空間？

劉尚希：從當(dāng)前的實(shí)際情況看，應(yīng)該進(jìn)一步加大中小微企業(yè)的減稅力度。這一政策會(huì)產(chǎn)生包括穩(wěn)定和增加就業(yè)、調(diào)節(jié)收入分配、引導(dǎo)社會(huì)創(chuàng)新和促進(jìn)城鎮(zhèn)化等多層效益。

中小微企業(yè)是就業(yè)的主要領(lǐng)域，雖然中國現(xiàn)在的就業(yè)形勢還可以，但要防止可能出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步下滑。從現(xiàn)實(shí)中看，許多經(jīng)濟(jì)社會(huì)創(chuàng)新主要也是由中小微企業(yè)完成的。創(chuàng)業(yè)的人多了，就業(yè)的人多，整個(gè)經(jīng)濟(jì)形勢就會(huì)活起來。

另一方面，這種減稅對總體稅收的影響也不會(huì)太大。尤其是小微企業(yè)，在稅收比例中占比不大，很零散，收取成本也高。

國務(wù)院對部分小微企業(yè)免征增值稅和營業(yè)稅的政策已經(jīng)開了一個(gè)好頭，涉及的就業(yè)人數(shù)達(dá)千萬以上。放水養(yǎng)魚，應(yīng)成為今后一個(gè)時(shí)期國家稅費(fèi)政策的基本方向。

當(dāng)然，稅收政策的導(dǎo)向總體應(yīng)該是鼓勵(lì)市場競爭，對一些沒有競爭力的企業(yè)和產(chǎn)業(yè)，該破產(chǎn)的就應(yīng)該讓它破產(chǎn)，不能通過稅收保護(hù)的方式對沖市場競爭，保持落后產(chǎn)能。

不能就財(cái)論財(cái)

《南風(fēng)窗》：在經(jīng)濟(jì)下行和財(cái)政減收嚴(yán)重的情形下，目前的減稅措施是否能一直執(zhí)行下去？一段時(shí)間以來，已經(jīng)有不少來自地方收取“過頭稅”的消息。

劉尚希：上半年全國財(cái)政收入增長7.5%，其中，中央財(cái)政收入只增長1.5%。7月份好轉(zhuǎn)一點(diǎn)。從政府花錢的角度來看，這是壞事，要過緊日子。

從上到下，政府的財(cái)政壓力都很大。但從整體財(cái)政狀況來看，中國的財(cái)政實(shí)力這些年來大大增強(qiáng)，對結(jié)構(gòu)性減稅有相當(dāng)大的承受能力。現(xiàn)在的風(fēng)險(xiǎn)在可承受的范圍內(nèi)，沒有到出現(xiàn)財(cái)政危機(jī)的程度。

目前對中國政府的債務(wù)，尤其是對地方債的判斷，各方很不一樣。社會(huì)上的確有不少人認(rèn)為，中國可能要發(fā)生地方債危機(jī)了。我認(rèn)為，地方債仍總體在可控范圍內(nèi)。雖然因?yàn)椴煌该鳎l(fā)了許多大膽的猜測，但2011年審計(jì)出來的10.7萬億的債務(wù)總量是可靠的，近兩年來債務(wù)總量有所增長，但量并不那么大，還沒有到不可控、出現(xiàn)危機(jī)的程度。

財(cái)政壓力也有好處，可以倒逼政府轉(zhuǎn)變職能，多辦事，少花錢，促進(jìn)支出結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高花錢的效果，減少鋪張浪費(fèi)。財(cái)政不承受一些壓力，這些壓力經(jīng)濟(jì)就會(huì)承受。財(cái)政主動(dòng)加壓，正可以減輕社會(huì)的壓力。

收過頭稅、亂收費(fèi)等短期行為，主要來自地方政府。中央是看得很清楚的，所以才會(huì)堅(jiān)持結(jié)構(gòu)性減稅政策。

盡管社會(huì)公眾的福利性要求也越來越高，財(cái)政支出壓力也在加大，但當(dāng)前結(jié)構(gòu)性減稅，將來會(huì)帶來更多的稅源和形成更寬的稅基，稅收增長反而會(huì)更快。減稅重在形成良好的市場環(huán)境，形成向上的預(yù)期，激活微觀活力。就財(cái)論財(cái)，僅僅放在財(cái)政收入本身來考慮財(cái)稅政策，會(huì)很狹隘，危害長遠(yuǎn)利益。

《南風(fēng)窗》：近年來，關(guān)于中國綜合稅負(fù)過高的社會(huì)聲音一直很大，減稅呼聲不斷，您怎么看待中國的總體稅負(fù)情況？

劉尚希：關(guān)于財(cái)稅政策，當(dāng)前社會(huì)上有三種典型觀點(diǎn)：一是大規(guī)模減稅；二是大規(guī)模增加社會(huì)性支出；三是減小政府赤字，防范債務(wù)危機(jī)。財(cái)政的三個(gè)要素—收入、支出和差（盈余，或赤字）是一個(gè)三角關(guān)系，無論怎么做，都只可能實(shí)現(xiàn)其中一個(gè)或兩個(gè)選項(xiàng)，并都存在風(fēng)險(xiǎn)，不可能同時(shí)做到，所以只能是一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)權(quán)衡的結(jié)果。

財(cái)政政策應(yīng)該從整體上考慮，綜合平衡兼顧，如果減稅，就要考慮減少支出，或加大赤字。

財(cái)稅制度與一個(gè)社會(huì)的文化高度相關(guān)。一個(gè)社會(huì)實(shí)行高稅收、高福利，還是低稅收、低福利，并不是政府想怎么做就能怎么做的。社會(huì)是一復(fù)雜系統(tǒng)，方方面面都要關(guān)照，各個(gè)方面要權(quán)衡，要維持財(cái)政和經(jīng)濟(jì)兩個(gè)可持續(xù)，兩個(gè)不能偏廢，最終才可能保障社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

當(dāng)前財(cái)政政策的主要目標(biāo)還是考慮化解經(jīng)濟(jì)的總體風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)最主要矛盾是結(jié)構(gòu)失調(diào)、不平衡，屬于供給端的問題，靠需求刺激解決不了。所以中央政府將政策基調(diào)放在減稅上，但也會(huì)把財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)控制在可承受范圍之內(nèi)。按重要性排序，應(yīng)該是先重點(diǎn)解決結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)兼顧民生的改善和保障。結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)不排除，大規(guī)模搞福利的政策只能是痛快一時(shí)，不可持續(xù)。陜西神木縣這個(gè)案例值得借鑒。任何走極端的行為都是不可行的。

這些年中國的財(cái)政政策，我認(rèn)為從大的方面，基本上與社會(huì)需求相吻合。

前幾年財(cái)政收入高增長，醫(yī)療、教育、科技創(chuàng)新、“三農(nóng)”和環(huán)保等各方面的投入增長很快，要求加大投入的呼聲至今都很高，而財(cái)政的錢是有限的，需要統(tǒng)籌兼顧。對于一個(gè)有著13億多人口、且發(fā)展不平衡的發(fā)展中大國來說，要做到統(tǒng)籌兼顧并不容易。其關(guān)鍵是要做到經(jīng)濟(jì)可持續(xù)、民生改善可持續(xù)和財(cái)政可持續(xù)。若其中有一個(gè)不可持續(xù)，對中國而言都是一場災(zāi)難。