養老制度“并軌”之道

張墨寧

近日，人保部的官員和學者相繼喊話要改革養老金“雙軌制”，將機關事業單位與企業養老金合并統一。自2012年養老金缺口和延長退休年齡引起廣泛熱議以來，“并軌”就已迫在眉睫。早在2008年初，國務院就重啟事業單位養老改革，但是5省市的試點近乎折翼。

現在改革再出發，能否破除阻力、實現全國統籌？本刊記者專訪了中國社會科學院世界社保研究中心主任鄭秉文。

養老金困局

《南風窗》：最近，企業退休人員人均基本養老金提高到了接近1900元，這已經是自2005年以來的第九次，上漲具有可持續性嗎？這個10%的漲幅是怎么測算出來的？

鄭秉文：這9年之所以連續上調，是因為1997年26號文把養老保險制度框架基本固定之后，養老金的待遇水平就一直往下降。這不是指絕對數，是相對于工資來講，在“在崗職工工資”中的占比就越來越小，實際就是替代率。當初制度設計的目標替代率是58.5%，1997年大約是87%，但是從此就開始下降，58.5%這個制度追求的目標一年也沒有實現過。2005年，替代率下滑到了50%左右，當時社會呼聲不像現在這樣高，但中央政府還是果斷決定，企業退休人員人均基本養老金上調10%；此后便延續下來，一直到2013年，這是第九年了。現在看來，9年前的決定還是很英明的。

9年來，養老金年均增長率高達10%以上，而9年來的CPI則大大低于養老金的漲幅，總體看，9年下來，養老金增長率遠遠超過CPI，這就有力地保障了退休群體的購買能力和他們的實際生活水平。這是過去10年來社保制度的一個重要成就。

但是，從另一方面看，如果橫向地比較，與在職職工相比，替代率并沒有得到明顯提升，只不過下降趨勢得以遏制而已。究其原因，就是GDP高速增長驅動下，城鎮在崗職工的社會平均工資也快速增長，增速高于14%，這個速度顯然高于養老金的上調幅度。所以，從與社會平均工資增長率的比較來看，養老金這個增幅應該堅持一段時間，尤其是十八大提出到2020年實現國民收入倍增計劃，未來繼續保持這個增幅就顯得更具有戰略意義了。

《南風窗》：“九連增”將會帶來什么問題？我們將面臨什么樣的挑戰？

鄭秉文：自去年全國“兩會”期間下調了經濟增長率的預期之后，毫無疑問，社會平均工資增長率的預期也必將相應下調，這樣的背景告訴我們，養老金上調幅度如果依然保持住10%，就必將會縮小與在崗職工的工資差距。換句話說，未來8年與過去的9年相比，養老金替代率必將上升，進而緩和退休群體的不滿情緒。

但這只是理論上的推演。事實上，“九連增”還會提出兩方面的問題。一是以前每年漲養老金10%都會成為一個網絡媒體好評的事情，但現在出現了變化，你看看網絡上的反應就知道，這幾天反而形成一個再次批評養老金雙軌制的小高潮，甚至網上說得很難聽，對公務員和事業單位的養老金高于企業進行的抨擊更為嚴厲。去年就有這個苗頭，今年更明顯了，這說明，社保制度不公平問題不僅成為阻礙任何社保改革的一個攔路虎（比如提高退休年齡、養老基金投資體制改革等），而且，業已成為每年元月全社會檢閱社保制度不公平的一個由頭了。

第二個問題是，每年上調養老金，為社保基金的投資收益率太低帶來了極大的諷刺。收益率不到2%，每年上調養老金水平10%，明眼人會提問，社保制度的財務可持續性將面臨巨大壓力，尤其對那些當期制度收入不好、經濟發展水平相對落后的地區來說，壓力就更大了。當然，在財政轉移支付的前提下，支付養老金是絕對沒有問題的，問題在于未來。

《南風窗》：《中國養老金發展報告2012》表明，個人賬戶的缺口突破了2萬億元。有專家也提出要增加個人繳費的水平來緩解這個問題，我們目前的個人繳費水平處在一個什么狀況？

鄭秉文：中國的基本養老保險繳費水平已經非常高了，別說空賬出現了2萬億，就是再出現天大的事，也不能再提高費率了，它已經到了極限。我們的名義繳費率現在是28%，單位和個人分別承擔20%和8%，這是全國的統一政策。雖然個別省實際上要低一些，比如廣東的幾個城市像深圳、中山和東莞，單位的繳費都不到20%，浙江全省的單位繳費比例也沒有達到20%，讓各個城市根據儲備情況自己定。并且，我們的實際費基不實，名義費率較高，實際費率并不是很高。

但是，即使這樣，我們的費率水平還是很高的，壓力還是很大，再提高費率，一方面會影響參保人的當期消費水平和消費能力，這不符合拉動內需和轉變發展方式的轉型，另一方面，也影響企業競爭力，進而影響地方經濟發展后勁，不受地方政府歡迎。一些地方政府領導親自出面為企業說情降低費率，就是這個原因。此外，還影響地方招商引資的積極性，尤其在養老保險基金累計結余比較多的地區，他們公開主張降低費率水平，認為這也是減少投資收益損失的一個手段，否則，投資收益率太低，積累那么多基金，他們認為這是很大的損失和浪費。

總之，從全球范圍來講，中國的費率已經比較高了，比如，被稱為富人俱樂部的“經合組織”（OECD）的平均費率水平僅為21%，低于中國7個百分點；再比如，美國跟中國的替代率差不多，但繳費率才12.4%，比中國低一倍還多！日本才13.9%，正好是中國的一半。加拿大才9.9%，韓國才9%，他們還不到中國的一半，而他們的老齡化程度卻比中國還嚴峻。

在我看來，恰恰相反，費率不但不應提高，反而應該下調才對。

《南風窗》：根據《中國養老金發展報告2012》，在一些省份當期收支存在缺口，現在有沒有收縮的趨勢，能不能依靠財政支付填平？

鄭秉文：2011年城鎮基本養老保險基金總計收入16895億元，支出12765億元，2011年當期結余4130億元，雖然結余很高，但是其中有2200億是財政補貼，剩下的不到2000億里，非正常繳費就占1700億，從全國大盤子來看，沒什么盈余，幾乎收支相抵。具體到不同省份，32個統籌單位中，有14個當期收不抵支，雖然這個數字比10年前減少了一半，10年前是29個省，但形勢還是非常嚴峻的，因為他們的收支缺口變大了，10年前才405億元。

社會保險制度的第一要務就是自我平衡。在沒有外界財政因素干預的情況下，收支平衡才意味著健康的財務狀況，如果這個制度過度依賴財政支付轉移，這個制度就不是很健康的制度。

“并軌”之道

《南風窗》：重啟養老金“雙軌制”改革，公務員和事業單位人員作為既得利益者是最大的阻力，如果并軌，他們的保障水平有可能大大降低。那么改革的目標，到底是拉高、持平還是拉低？

鄭秉文：這個問題的本質是參加改革還是不參加改革，不能簡單地說是拉平還是拉低。公務員至今沒有參加改革，事業單位是半拉子改革，20年以前他們的改革沒有完全到位，而不是說公務員和事業單位改革了以后，他們的利益過多了，要平一平。社會保障改革20年了，一個個群體都進來了，比如說，國有企業職工、非公企業，在農村建立了新農保，在城鎮又建立了城居保，目前只剩下公務員了，事業單位則是半拉子改革，一條腿在門里，一條腿在門外。1992～1996年，那時公信力還很好，事業單位的2000萬人參加了改革，這些人繳費了，但是他們退休的時候，仍然按照改革前的退休金水平算，否則就太低了，不利于社會穩定。現在，事業單位還有1000萬人沒改革，加上2000萬人員的半拉子改革，那么總體看，事業單位養老改革何去何從，20年了，應該做個決斷。

《南風窗》：幾次事業單位改革的嘗試幾乎都以失敗收場，我們能從中得到什么教訓？

鄭秉文：這個教訓很簡單，就是沒有頂層設計，結果是代價沉重。2008年2月國務院召開常務會，決定事業單位重提養老改革，當時出臺的文件是讓山西、上海、浙江、廣東、重慶5省（市）試點，試點的對象只涉及事業單位第二類里面的第二小類。到現在為止，已經整整5年了，但是沒有什么實質性的內容，還在進行分類改革試點。公務員養老保險制度改革始終根本沒有提出方案來。

教訓就在這里，就是幾乎所有的社保改革試點都沒有一個預期、時間表和完整的案頭設計，極大地損害了政府的公信力，損害了改革的名聲，損害了公務員的形象，甚至連累了其他所有的改 革。2008年2月提出的五省市事業單位養老金改革是這樣，已經整整5年了，沒有什么預期；再往前追溯，2001年開始實施的遼寧做實個人賬戶的試點，后來擴大到13個省，到現在才做實了2703億；隨著時間的推進，空賬越來越大，2011年一年的空賬額就增加了4600億。至今也沒有什么新的辦法，年復一年，這樣拖下去，空賬額會更大，做實的可能性就會變得更小，除非采取非正常辦法。

再往前看，20年前，2000萬事業單位參加了養老保險改革，至今這2000萬人的改革也沒完成，他們騎虎難下。打個比方：現在再出臺一個事業單位的改革文件，像2008年的10號文那樣一個沒有任何新內容的改革方案還能發下去嗎？任何人都會認為，那肯定不行了，沒人信了，這就是代價！現在出臺的改革政策，必須要有一個完整的方案呀，否則，根本就沒人信了，更沒人動了。這是教訓，也成為經驗了吧！

社保制度不公平問題不僅成為阻礙任何社保改革的一個攔路虎（比如提高退休年齡、養老基金投資體制改革等），而且，業已成為每年元月全社會檢閱社保制度不公平的一個由頭了。

《南風窗》：養老保險并軌實際上涉及兩個層面，存在兩個并軌的問題，一個是機關事業單位與企業，一個是城鄉之間，這兩重并軌的難易程度有哪些區別？

鄭秉文：目前的社保制度其實有五個大制度：公務員的制度、事業單位的制度、城鎮職工基本養老保險、新農保、城鎮居民社會養老保險。在城鎮職工基本養老保險下面，還有很多地方性的小制度，每個城市都是不一樣的，主要存在于長三角地區，呈現碎片化狀態。在幾個大碎片中，城鄉之間的二元化應該是最難克服的，其難度要遠遠大于公務員、事業單位的改革，因為公務員和事業單位的問題只不過是讓他們加入到改革方案中來，但農村的養老金制度則完全是另一回事了。要解決這個差異性，對城鄉二元制度要進行并軌，統賬結合（社會統籌+個人賬戶）的制度結構恐怕就面臨巨大的挑戰了。

頂層設計

《南風窗》：實現養老保險的全社會統籌，需要怎樣的頂層設計以及基礎的數據支持和評價？

鄭秉文：養老保險制度改革，一定要算賬，要有長期的精算。社會保障跟人口結構的變化是緊密相關的，精算要包含財務能力、人口狀況、經濟增長水平、工資水平、死亡率、出生率等。美國的年度報告每年都算75年的。我前幾個月剛從哥斯達黎加回來，這樣一個只有450萬人的小國，它的社保精算處有25個人，而中國人社部里的精算處只有三四個人。

制定頂層設計也好，實現全國統籌也罷，都離不開算賬，離不開精算和測算，至今，我國連公認的、準確的隱性債務是多少都沒有。其實，這是一項很成熟的技術，各國都在做，我們不做，心里就沒有底數。沒有底數，怎么進行改革呀？事業單位將來的隱性債務是多少？改革的成本是多大？公務員改革我們的財政是否能承受得起，是否劃得來？所有這些，都是建立在算賬的基礎之上的。

再比如，我們老是說要擴大“全國社保基金”（理事會）的規模，可是，不算賬，怎么知道要擴大到什么規模，這個儲備基金到什么時點應該“開閘放水”支持養老保障制度？到什么時點收益期結束開始進入支付期？我們的基本養老保險制度到什么時點需要這支儲備基金開始介入？每年放多少水？一直放到哪個時點為止？這樣就知道這支儲備基金可以做多大等等。所以，算賬是一切養老保障制度進行頂層設計的基礎，不算賬就不知道敵人在哪里，就不是知彼知己，“摸著石頭過河”是做不到這些的。

《南風窗》：醫保制度建立的時候，有我們到底應該學習英國模式、美國模式和德國模式的探討和爭論，那么養老保險有沒有可以借鑒的模式？

鄭秉文：我認為比較適合的模式是“盎格魯-撒克遜模式”，更準確地說是盎格魯-美利堅模式，就是美國模式，美國的養老保障制度模式有很多特點更加適合中國。比如，它不是碎片化的，而是一個大一統的制度，公務員和企業工人都在一個制度里，總統和清潔工在一個制度里，全國只有一個制度，不存在不公平和特權的問題。所以，二戰以來，有誰見過美國因為基本養老保障制度出現不公平問題而產生全國范圍的社會運動？沒有！甚至一次也沒有。我在講課時曾說過，誰能找到一個案例我就獎勵他。

但是，歐洲就不行了，它年年因為基本養老保險制度的改革而產生社會運動，甚至成為火藥桶了，尤其法國，我寫了不少文章講法國碎片化社保制度出的那些事。美國的基本養老保險水平適中，對勞動市場的扭曲沒有歐洲那么大，國家的財政負擔不大，反而還有2.6萬億美元的巨大余額，這是歐洲連想都不敢想的事。歐洲是不可能的，全歐洲的都加起來，也不夠美國社保基金的一個零頭。

另外，美國基本養老保障制度的激勵性比較好，大家的退休年齡都自愿延長，比如，我認識的一個美國教授，是養老金經濟學的教授，2010年獲得諾貝爾經濟學獎時都70歲了才剛剛辦完退休手續。一個社保制度，如果可以促進勞動供給，有利于勞動力全國范圍的自由流動，對經濟發展有激勵作用，那顯然，這樣的制度是更加適合中國的。否則，如果一個社保制度，使大多數人爭先恐后地提前退休，滿大街打麻將的、跳舞的，都是五六十歲退休的，這個社保制度對勞動供給的影響就肯定是負面的。