從頂層設計到基層設計

唐昊

截至筆者寫作本文時，《人民日報》已發表了6篇關于“深化改革方法論”的評論。其問題意識很明確，即經過30多年的快速增長，經濟的發展步入不改不行的窗口期，中國的改革邁入不進則退的關鍵期。

從執政黨領導人的多次表述中，可以看到他們既強調頂層設計的“攻堅克難”，也強調鼓勵地方先行先試，敢于突破。這就是關于中國改革的路徑依賴早已存在的兩種想象：“頂層設計”和“地方突破”。頂層設計指的是通過中央層級的制度再造來推進政治經濟和社會改革；而地方突破則是指在省市層級的改革探索。

這兩個層面的改革當然都是需要的，但如果輿論將焦點聚集于到底是頂層設計還是地方突破才能推動改革，則顯示出改革思維的誤區。

改革的僵持階段

與其說目前的中國改革正處于停滯時期，還不如說處于僵持階段。停滯是對一個有方向的進程的描述，暗示的是停滯后仍會沿此方向前進。而僵持則意味著這個社會有多個選擇和多種力量的博弈，其去向未明，同時在優勢力量形成之前各種變革均難以期待，因為任何變革都將改變博弈的格局。

改革的僵局需要突破，但從哪里突破則是個問題。頂層設計是很難的事情，地方突破也不容易—改革30多年來中央和地方“放亂收死”的怪圈一直未除，到如今又怎么能無故期待兩者的各自突破或良性互動呢？更有甚者，如果“頂層設計”和“地方突破”成了中央政府和地方政府彼此推卸改革責任的借口，就更沒有實際意義了。

而從技術上看，對此兩種改革路徑的強調均不是好消息—強調改革必須要頂層設計，則說明現有整體制度極大地制約了地方的改革力度；強調改革必須從地方突破，說明中央層級的改革資源已經耗竭到不足以推動改革的程度；又或是說明頂層的改革理想已經耗竭到不足以提出改革動議的地步。

筆者以為，思考中國問題的角度應逐漸由頂層視角向多元視角轉化，由政府視角向市場與社會的視角轉化。這樣看來，今天所提出來的無論所謂頂層設計還是地方突破，其實都沒有做到應有的極致—頂層既沒到頂，地方也不接地，難以發揮功效。

真正有意義的頂層設計要直達最頂層，即憲法層級。即，不但要求憲政制度法條的修正與確立，也要求憲法的司法化。前者涉及執政黨的意識形態進步、人大與政府關系定位、人大選舉制度改革、司法獨立審判等現代政治安排的明確化；后者則要求憲法以看得見的方式介入現實政治生活，直接在現有的所謂“政治頂層”之上再加一個“憲法頂層”。

而足以再造改革動力的“地方突破”也必須不能停留于地方政府的自我改革，而是要直達最基層，即公民個人層級。將社會權利下放給社會成員，實際上是給予每個公民以參與改革的機會，而另一方面，也只有政治權利被保障、組織化了的公民群體才能在改革進程中發揮更大的作用，才有資格參與經濟社會資源的再分配進程。

思考中國問題的角度應逐漸由頂層視角向多元視角轉化，由政府視角向市場與社會的視角轉化。這樣看來，今天所提出來的無論所謂頂層設計還是地方突破，其實都沒有做到應有的極致—頂層既沒到頂，地方也不接地，難以發揮功效。

廣東地方改革的主題是向社會借力

幫助社會成員參與改革、特別是社會改革和經濟改革進程，是廣東近年來改革推進的經驗所在。在2012年，有兩部廣東地方性法規進入正式施行階段。這就是5月1日開始實施的《廣東省公募條例》和7月1日開始施行的新的《廣東省社會組織登記管理辦法》。兩部法規的意義不僅僅在于給予了某些特定的社會組織以募款和注冊的便利，更意味著一種新的社會資源整合方式的推廣。

在《廣東省公募條例》實施之前，在中國僅有少數的官辦慈善組織和基金會具有向社會公眾募捐的權利，而其它組織和個人向非特定對象的募捐則被視為非法集資。中國政府對非法集資罪的處罰是相當嚴厲的，浙江東陽的吳英就因私自集資數十億元而被判處死緩，而在公眾輿論介入之前，其被判死刑的可能一直存在。但問題是，如果整個社會的物質資源無法聚集的話，也就無法發揮在經濟社會層面的有效作用。因此，將聚集物質資源的權利還給社會，是社會成員獲得力量的重要途徑，也是其能夠解決特定社會問題的基礎。《廣東省公募條例》所試圖達到的，正是這個效果。

與此類似，新的《社會組織登記管理辦法》取消了8類社會組織在登記注冊時的過于嚴厲的限制，不要求必須有掛靠單位，為其新興和發展開了方便之門。和《公募條例》把聚集社會物質資源的權利還給社會相類似，新的《社會組織登記管理辦法》實際上是把聚集社會組織資源的權利還給了社會。類似的舉措其實在廣東省內的深圳市其實已實行有年，壹基金、麥田基金等在公益圈內赫赫有名的基金會組織就是在北京、上海均難以得到注冊機會而轉向深圳并成功注冊。廣東和深圳也因此成為國內公益組織發展和公益事業改革的重要陣地。

其實這種向社會借力的做法在廣東并不新鮮，同樣的舉措也曾被用于經濟領域的改革。上世紀80年代初廣東的改革全在“放權”兩個字上。由于廣東國有工商業當時比較薄弱，各種鄉鎮企業和私營經濟、外資經濟就是廣東獲得經濟發展成績的最重要途徑。這些企業一開始就得到了地方政府的鼓勵，自主經營和發展，成為市場經濟的主體，按照市場規律調配經濟要素，并在以后數十年的時間里成為廣東經濟發展的主角。

所以，對于廣東經驗，可以表述為通過放權的方式而向社會和市場借力。而所謂放權，也并不是一味盲目地將權力下放，而是必須培力放權的對象。上世紀80年代廣東對個體經濟和私營經濟的扶持；近年來對特定領域社會組織的扶持，都是培力社會的過程。通過這個培力社會的過程，企業或社會組織有了足以接收原來由政府承擔的社會職能的能力，便可成為獨立的社會力量，幫助政府解決問題，并且成為社會政治穩定的中堅力量。

至于在社會改革層面如何通過社會建設來培育組織，其要訣則是：并非由政府直接培育組織，而是營造組織生長的生態環境，并在最關鍵的幾個部分，如注冊、募資等環節進行政策法律更新。事實證明，只要給予足夠的條件，社會組織會自己生長起來。成長起來的社會組織會主動發揮作用，解決社會問題或進行政策倡導。在這個意義上，廣東經驗固然不是對接中央的“頂層設計”，但也不是純粹的“地方突破”，而是比地方突破更加深入化的“基層設計”。

“基層設計”為何在廣東破局？

廣東作為改革開放的前沿和率先實踐社會主義市場經濟的省份，多年來積累的經濟社會問題也更為突出。諸如對外來人口的平權對待、民間財富的慈善沖動、信息自由流動、市場經濟與法治進步等等問題，對全國其它地方來說，這些問題也許還并不致命甚至根本提不上日程，但對廣東來說卻是生死攸關。并且這些問題毫無例外只能通過大幅度的社會改革和政治改革才能解決。這也是廣東率先啟動社會建設，通過基層設計來解決社會問題的主要原因。

而從更高的視角來觀察，基層設計、培力社會等舉措不但能夠解決社會問題，也是全面推動改革的關鍵所在。中國現今的法治、人權進步，主要是依靠來自民間的群眾維權活動和公民社會的發展來推動。去年開始的網絡微博反腐熱潮的興起，就說明中國的民間社會已經不滿足于解決社會層面的問題，而是蘊藏有巨大的參政能量和迫切的參政熱情，其對政治經濟和社會發展的更大參與是遲早的事。

基層設計在廣東得以突破，還有賴于廣東是一個多元文化交匯的地方，不但有來自全國各地的白領和打工一族，也是海外華人的重要移出地，秉持海洋中國傳統，開放自是題中應有之義。當然，廣東地區毗鄰港澳和信息開放也是一個原因，但在信息自由流動的時代，其實每個網民都有差不多的機會獲得各類信息，關鍵在于有無此類意識。

所謂基層設計其實和頂層設計、地方突破等并不矛盾，有時甚至還可以相互合作。廣東省和民政部之間的部省協議、各個部委和深圳市之間的部市協議等，就為廣東和深圳爭取到了更大的改革空間，也是廣東和深圳出臺新規的頂層動力所在。

談到網絡，特別是社交網絡帶給人們生活的真正改變還不是信息源和朋友圈的擴展，而是使素來彼此缺乏公共交往的中國人習得了社區化生存的方式。社會成員的信心在很大程度上來自于社會網絡的形成—不是孤單的個人，而是有著基本理念的公民才能推動體制的進步。天天上網看到同氣連枝的網友，知道這個世界有無數和你同樣觀點的人在支持你，必然勇氣倍增。社區化生存使每個個體更具備勇氣和力量，從思考走向行動。積極公民可望在網絡加入現實的公共參與實踐中養成。

與此同時，也必須看到，所謂基層設計其實和頂層設計、地方突破等并不矛盾，有時甚至還可以相互合作。廣東省和民政部之間的部省協議、各個部委和深圳市之間的部市協議等，就為廣東和深圳爭取到了更大的改革空間，也是廣東和深圳出臺新規的頂層動力所在。這說明社會改革力量、地方改革力量與執政黨內改革力量完全可以通過合力共推，打破目前的改革僵持，實現新的歷史破局。

筆者以為，改革并無方法論崇拜的必要，改革的方向比方法更為重要。如果政府和社會均能明白確認改革的大方向—經濟改革朝向市場經濟、政治改革朝向民主憲政、社會改革朝向公民社會，那么，在向此方向堅定不移的努力過程中，各種有效的方法自然會呈現出來。