社保“并軌”改革的政治邏輯

石勇

一個國家如果說開始變得富強了，至少得有兩個指標：對外能保護自己；對內，能給社會、國民建立一道生活安全線。

這道安全線，就是養老保險、醫療保險、失業保險等“社會保障”。

中國社保制度的各種不公平，養老金“虧空”的風險，以及人們對養老沒有預期，久被詬病，群議洶洶。而現在，它正處于把“雙軌制”并軌，實現基本保障制度的統一等改革的前夜。

社保的天能不能亮？當政者將接受巨大考驗。

先天缺陷

“憲法的生命在于實施，憲法的權威也在于實施。”這是2012年12月4日，習近平總書記在紀念現行《憲法》公布施行30周年大會上所講的話。

《憲法》第45條規定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業。”

這是在承諾：年老了，生病了，干不了活了，不要怕，有“社會保障”呢。

但多年來，不是所有人都享受到社會保障的陽光雨露。至少，以養老來說，在過去，國家對“體制內”的黨政機關、事業單位、國有企業人員承擔了“國家保障”的責任，但農民只能“養兒防老”，而無業流浪人員只能靠社會救濟，得不到則自生自滅。

這樣的制度設計，已經流露出把人區分為權力群體、權力親緣群體和非權力親緣群體，然后管前兩者，不管后者的意思。

從20世紀90年代起，“國家保障”向“社會保障”演進，改革力度加大。1991年6月，《關于企業職工養老保險制度改革的決定》發布。在養老保險的籌資方面，確定社會養老保險費用由國家、企業和職工三方共同籌資。

于是，養老金“雙軌制”閃亮登場了。企業職工的“養老”被推向“社會”，而機關事業單位人員的退休金，則仍由財政，也就是納稅人埋單，他們不用交一分錢。這樣的制度設計，從一開始就預設了權力群體是特殊人群，在養老制度改革中有豁免權，納稅人要對他們兜到底。

它也是一次裂變：國有企業改革，國家甩包袱了，很多人已不再被認為是權力親緣群體，無法再享受制度紅利。

如果說，在這些歷史的片斷里，國有企業職工，非公有制企業員工，甚至農民工還沒有“合流”的話，那么，1997年《國務院關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》發布后，經過漫長的煎熬，他們終于作為“雙軌制”中的一軌，走到一起了。

而值得注意的是，在2011年7月 《社會保險法》施行以前，所有這些社保改革，都沒有全國性的法律支撐，而是行政法規決定的。但對公民提供社會保障是通過政府來完成的國家義務，而非僅僅是政府層面的行政責任。

而這部法律，在養老金雙軌制的不公已觸發社會情緒時，仍然沒有“并軌”，把“公務員和參照《公務員法》管理的工作人員”的養老，交給了“國務院規定”。從法律層面上，中國錯過了一次把所有公民公平、平等地設計為保障主體的機會。這是中國社會保障制度的一大缺陷。

無論從哪方面來看，公務員和參公管理的人員凌駕于社會保障制度之上，不交錢，拿的退休金比別人高幾倍，同時還有公費醫療“侍候”，這都無法讓人“情緒穩定”。

很清楚，社保改革要做的事情，就是把“雙軌”合為一軌，讓公務員和所有人走在一起。2010年4月，溫家寶總理在《求是》上發表文章，指出要改革機關事業單位退休金制度，加快制度整合，逐步實現基本社會保障制度的統一和城鄉銜接。十八大報告則強調，要 “逐步建立以權利公平、機會公平、規則公平為主要內容的社會公平保障體系”。

社保改革的制度設計，其背后的理念，至此已很清晰。而按《社會保障“十二五”規劃綱要》，“并軌”已是鐵板釘釘，盡管改革先拿事業單位人員“下手”，從2009年1月到現在，試點了5個省市，到現在結果仍不得而知。

答案也是很清楚的：在制度設計上，仍然預設公務員是特殊人群。喊著“弟兄們往前沖”，自己躲在一邊，如何服人呢？

改革預期

溫家寶總理曾經說過：建立社會保障是現代國家的重要標志。但現代國家還有另一個標志，那就是以“公民”的身份來設計社會保障制度，同時，奉行“弱者優先”的理念。

但原有的社保，尤其是養老制度、醫療制度，恰恰不是以“公民”身份，而是以“職業”身份來設計；強者優先，而非弱者優先。它建立了一個錯誤的邏輯原點：對于權力群體和與權力沾邊的群體，國家出錢來保，類似于“特供”；而對于非權力群體，國家出強制力，出管理機構，讓他們和他們的雇主交錢來保自己。

這當然不公平，而且會惡化成多層次、結構復雜的不公平。后果很清楚：社保系統的合法性在流失，人們很不滿意，它也遠未建立國家信用，讓人相信現在交的錢，年老了可以領到。

從不公平來看，第一種已積怨甚深，產生嚴重的社會后果，引起了權力群體和非權力群體的社會分裂。

無論從哪方面來看，公務員和參公管理的人員凌駕于社會保障制度之上，不交錢，拿的退休金比別人高幾倍，同時還有公費醫療“侍候”，這都無法讓人“情緒穩定”。這種制度設計是通不過政治倫理檢驗的。這個社會，怕的就是部分群體玩特殊，在養老、醫療等方面，也形成“啃老百姓”的食物鏈。

第二種不公平可稱之為“結構性不公平”，即以省級“統籌”養老、醫療資金之時，地區之間、非權力群體中各階層之間的不公平。富的地方，和窮的地方，社保待遇是有很大差別的。而這害苦了流動性很強的農民工，為了養老，他們也要交錢，但由于很難轉移接續，只能帶走交的錢中的個人部分，企業幫交的那部分，只能當“活雷鋒”了。而對于無業或經濟困難的人來說，要在年老時有個保障，也必須交錢，而且還要交夠一定年限，這無異于長期惡化他們的生活處境。這種結構性的不公平，相當于是富的地方啃窮的地方，弱者自己保障自己。

第三種就是代際不公平，即形成的食物鏈大概是“A代啃B代，B代啃C代，C代啃D代……”，整個制度設計，以及實際運作就是“寅吃卯糧”的邏輯。反思一下，這一代際不公平根源于“甩包袱”的思維。國有企業改革中，有關方面對人們說換一種玩法，由“國家養老”變為“社會養老”吧。這是養老保險制度在時間上的開始。但是，對于制度設計來說，退休和快退休的人，他們沒交或沒交多少錢，而要領養老金，這一“轉型”成本應該是國家來擔，而不是攤給“新人”，畢竟，“老人”、“中人”在低工資時代所創造的收益是被國家拿去的。

不公平的東西一定是充滿風險的。這三種不公平，都對社會穩定造成威脅。尤其是養老制度設計的“寅吃卯糧”邏輯，是一個高風險的自敗系統。“老人、中人啃新人，新人再去啃更新的人”得有一個前提，就是總體上新參保的人比退休的人要持續增加。問題是老齡化社會的來臨，摧毀了這個前提，啃到一定時候，恐怕就不夠啃了。

看一下把轉型成本主要推給老百姓的后果：統一養老保險的第二年，即1998年，養老保險個人賬戶中，空賬額為450億元，1999年為1000億元，2000年為2000億元，2005年為8000億，2007年突破了萬億大關，2011年底突破2萬億，達2.22萬億，這一速度對應著中國步入老齡化社會的速度……風險越來越高，這氣球還能吹多大？

無論對于老百姓，還是執政者，這是強大的改革壓力，因為無法再拖下去。而它，也終于形成了改革的預期。

“并軌”思路

2012年年末，人社部釋放出了養老保險制度“并軌”的信號。

11月，《城鄉養老保險制度銜接暫行辦法》征求社會意見。《辦法》提出，職工養老保險、新農保以及城鎮居民養老保險將實現銜接轉換，繳費年限也將明確換算辦法。這是在打算把按城鄉、有無職業來進行設計的養老保險制度進行“并軌”，對非權力群體統一搞，結束“三駕馬車”在社會保障上的割據局面。

養老保險制度、醫療保險制度等的“并軌”，并不像摸著石頭過河的時代也許只是為了解決什么麻煩，而就是現代國家基本制度建構中的一項重要內容：社會保障制度是現代國家制度的一部分，國家當兌現憲法的承諾。

12月，人保部副部長胡曉義在接受媒體采訪時，透露人社部下一步“將改革和完善企業和機關事業單位社會保險制度，在推進事業單位分類改革的基礎上，同步推進機關事業單位社會保險制度改革”。這一信息，被外界普遍解讀為，在權力群體和非權力群體上，養老保險制度有望走向“并軌”。

一旦實現“并軌”，分人群設計、分部門管理、分地區實施的養老保險制度割據局面將被終結。

但中國的改革因為“既得利益集團的阻撓”，還有別的原因，已經具有“拖延癥”的癥狀。說“我們將要干”，和“哪個時候真干”以及“能不能干好”是兩回事。在這個關鍵點，改革者需要一種超越于具體事項上的政治擔當。

從政治理念上而言，“并軌”改革必須盡快干，這是毫無疑問的。不公平的制度難以找到為自身辯護的理由，它威脅人們的社會團結和政治認同。預設有點權力的人就是比別人特殊，這個在現代政治文明中是找不到理據的。

而在利害關系上，養老保險制度的社會風險，債務風險，不斷地擴散、積累，不及早改革，到時要控制，恐怕都難了，這是對老百姓、國家的不負責任。在這點上，除了“只要我有利益，哪管以后怎么樣”的人之外，執政者和老百姓能夠獲得改革的共識。老百姓的眼前、長遠利益，其實和執政者的長遠利益息息相關。

就改革的實質來說，養老保險制度、醫療保險制度等的“并軌”，并不像摸著石頭過河的時代也許只是為了解決什么麻煩，而就是現代國家基本制度建構中的一項重要內容：社會保障制度是現代國家制度的一部分，國家當兌現憲法的承諾。

還不僅僅如此。一個國家的存在，就是給老百姓的生活提供一種“擔保”。按照公民身份來設計統一的社會保障制度，維護它的安全，其實就是在為人們的未來保障提供擔保，以國家信用來讓老百姓對今天、未來有預期。

按照這樣的政治擔當來推進社保并軌改革的話，那么，可以跳出以前經常遇到的一些思維陷阱。

一種陷阱就是為了避免改革的震蕩，依賴于“試點”來推進。但在阻力很大的時候，往往是無疾而終，或只是“試點”而一再拖延。對于社保并軌改革來說，“試點”只意味著打破一點特權而已。被特權所限，則什么都做不成。

另一個陷阱，就是還習慣于 “甩包袱”式的改革思維。至少在養老保險制度的并軌、對養老金個人賬戶 “空賬運行”風險的消除中，已經不能這樣做了。應該考慮以國企紅利、財政投入、提高養老金收益率等方式，來彌補歷史的欠賬，合理地對以前的“老人”、“中人”有個代際補償，不讓成本由“新人”承擔，做實個人虧空賬戶。同時，“并軌”時，對于公務員和參公管理人員如何參保，又如何合理、公平地在國家、社會和個人之間分攤成本，也有相應的制度設計。

社保制度的并軌改革，是一次從制度上對人們的社會整合。它能走多遠，將折射出中國的深化改革能走多遠。