價值評估在生態損害補償標準制訂中的應用

福建省水產設計院 王 萱

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價值評估在生態損害補償標準制訂中的應用

福建省水產設計院 王 萱

對圍頭灣至大嶝海域的3個填海造地區塊造成的海岸帶生態系統服務價值損失進行貨幣化評估，基于評估結果以及海域使用金和生態損害補償金性質上的差異分析，提出應同時征收填海造地的海域使用金和生態損害補償金，并且結合鄰近海域已有的研究成果，對填海造地生態損害補償標準的制訂提出建議。

生態損害補償標準 價值評估 填海造地

近年來，由于社會經濟發展的需要，福建省各沿海地市陸續提出了填海造地需求。填海造陸是沿海地區緩解土地供求矛盾、擴大社會生存和發展空間的有效途徑，具有明顯的社會和經濟效益。然而，對于填海造地這種永久性占海行為所付出的生態代價，往往被人們所忽視。本文選擇圍頭灣至大嶝海域的三個填海造地區塊為研究對象，對其造成的生態損害進行貨幣化評估，探討填海造地的生態損害補償標準的制訂及相關問題。

1 研究區概況

為緩解用地緊張局面，從地方社會經濟發展需求出發，分別提出晉江市的金井填海造地區塊（A）、南安市的石井填海造地區塊（B）、翔安區的大嶝填海造地區塊（C）（圖1）。其中金井填海造地規劃區位于圍頭灣東北部，西起東石鎮白沙村，向東南延伸至金井鎮岑下村；石井填海造地規劃區位于圍頭灣西北部、安海灣灣口西側，西起石井鎮蓮河村，東至石井漁港區；大嶝填海造地規劃區位于廈門市大嶝海域，包括兩個人工島及廈門第二機場規劃建設用地。各填海造地區塊的面積、海域使用現狀等詳見表1。

圖1 研究區海域使用現狀及填海造地規劃區塊

表1 各填海造地區塊的詳細情況

2 填海造地的生態損害價值評估

2.1 評估方法及數據來源

針對海岸帶生態系統的供給、調節、文化和支持四類服務的特點，可選擇不同的價值評估方法。其中，對于供給服務，最佳的也是最簡便的評估方法是市場價格法；調節服務可采用影子工程法、恢復費用法或防護費用法等相應技術進行評估；文化服務可運用揭示偏好法的內涵價值法、旅行費用法等技術進行評估；支持服務可采用陳述偏好法獲得評估結果；在時間、經費等有限的情況下，收益轉移法可作為各類服務價值評估方法的最后選擇。本文運用市場價值法、影子工程法、恢復費用法、收益轉移法等價值評估方法，構建了填海造地生態損害評估模型，其所需數據及來源詳見表2。

表2 各填海造地區塊海岸帶生態系統服務損失評估方法和數據來源

2.2 評估結果及討論

基于已建立的評估方法和模型，以及相關數據資料，即可評估金井、石井、大嶝填海區塊造成的海岸帶生態系統服務的損失，結果見表3。

由表3可見，金井、石井和大嶝填海造地每年將造成的生態損害分別為1.40億元、0.89億元和0.51億元，單位面積填海造地的損害分別為3.22元/(m2a)、4.93元/(m2a)和5.23元/(m2a)。由于方法和數據的局限性，實際造成的損害可能比估算結果要大得多。值得注意的是，從長遠（100年）來看，若考慮代際公平，采用零貼現，則金井、石井和大嶝填海造地導致的生態損失高達322元/m2、493元/m2和523元/m2。若保守估計，按50年的使用年限及4.5％貼現率估算，則單位面積填海的生態損失分別為66.6元/m2、101.8元/m2和108.1元/m2。然而在現實中，這部分損失往往被忽略，應引起決策部門的關注。

表3 各填海造地區塊的生態損害的評估結果

3 生態損害補償標準的制訂

3.1 生態損害補償金的性質

國家海洋局（2009）發布的《2008年中國海洋環境質量公報》顯示，圍填海活動已成為影響我國近岸海域生態系統健康的主要因素之一。填海造地用海屬于永久性改變海洋自然屬性的用海方式，盲目的填海造地行為亟須得到遏制。

為加強海域使用管理，促進海域的合理開發和可持續利用，我國先后頒布并實施了《中華人民共和國海域使用管理法》（2002年）和《關于加強海域使用金征收管理的通知》（2007年），強化了對海域的使用管理，實施海域使用許可證和海域使用金制度，可在一定程度上抑制填海造地行為。然而，海域使用金是國家海域所有權在經濟上的體現，是國家作為資源所有者出讓海域使用權應當獲得的收益，屬于資源性國有資產收益[8]。盡管填海造地實施者繳納了海域使用金，但這只是一次性使用海域資源的資源租金，并未包括填海造地工程引起的生態損害。

因此，針對填海造地給海岸帶生態系統帶來的負面影響，海域所有權方應在征收海域使用金的基礎上，根據“誰破壞，誰恢復”、“誰利用，誰補償”、“誰受益，誰付費”的原則，以貨幣化的生態損失為依據，進一步征收生態損害補償金，與海域使用金一起，共同調節填海造地的成本和規模，使填海造地真正實現有序化和有償化。本文認為，填海造地生態損害補償是指為達到保護生態環境、實現區域可持續發展的目的，充分發揮市場作用和政府職能，由填海造地活動的“受益者”在合法利用海域資源過程中，對海域資源的所有權人或“受損者”支付相應的費用，使填海造地的外部效應內部化。

3.2 生態損害補償標準的確定

生態損害補償研究的核心問題是生態損害成本的計算，即補償標準的確定，這決定了補償的金額，關系到補償的效果。中國環境與發展國際合作委員會2006年度政策報告指出：“如果生態系統服務功能的市場價值能夠被準確地評估和量化，那么它應該是確定生態補償標準最好的依據”[9]。因此，通過對海洋生態系統服務價值的科學化評估，可以確定填海造地活動對海洋生態的破壞及海洋資源的濫用所造成的生態損害，從而確定填海造地生態損害補償的標準。

本研究結果顯示，圍頭灣至大嶝海域的金井、石井和大嶝三個填海造地區塊造成的單位面積生態損害從66.6元/m2到108.1元/m2不等。根據近年來筆者參與的廈門灣及毗鄰海域填海造地的環境影響評價研究結果[3]，同樣按50年的使用年限及4.5％貼現率估算，廈門灣各海區填海造地的單位面積生態損害分別為：西海域，292.84元/m2至362.43元/m2不等；河口灣，287.47元/m2至297.38元/m2不等；南部海域，168.93元/m2至174.71元/m2不等；同安灣，745.92元/m2至852.69元/m2不等。其中，圍頭灣、大嶝海域和南部海域由于屬于開放性海域，且珍稀物種分布較少，故生態損害相對也較?。欢骱Ｓ?、河口灣和同安灣屬于半封閉的海灣，因此生態損害相對較大，尤其是同安灣分布有中華白海豚、紅樹林等珍稀或特殊物種，故生態損害更大?；谏鲜鲅芯砍晒?，本文建議：

（1）在征收海域使用金的基礎上，應再征收填海造地生態損害補償金，提高填海造地活動的成本，從經濟上制約填海造地項目的盲目實施，從而迫使用海行為主體節約用海，以期在一定程度上達到保護海洋生態環境的目的。

（2）對海域進行分類，如灣內和灣外，一般海域和敏感海域。對于灣外的填海造地，建議設置50～200元/m2的生態損害補償標準區間；對于灣內一般海域的填海造地，建議設置200～500元/m2的生態損害補償標準區間；對于灣內敏感海域的填海造地，建議設置500～1000元/m2的生態損害補償標準區間。由于海岸帶生態系統服務的局地依賴性特征，應根據實施填海造地工程海域的具體生態特征，制定符合當地實際情況的填海造地生態補償標準，不能一概而論。鑒于生態影響的累積效應，填海面積越大，征收標準應越高。

（3）在根據生態系統服務價值評估獲得生態損害標準的基礎上，補償主體與受償對象可通過協商博弈確定最終的補償額度。

4 討論

當前，在生態系統服務價值評估領域，我國學者多采用Costanza等[6]的計算方法和謝高地等[10]的“我國平均狀態下的單位面積生態系統服務價值單價表”等研究成果，忽視了生態系統服務價值的時空異質性。筆者認為，應根據實施填海造地工程海域的具體生態特征，制定符合當地實際情況的填海造地生態補償標準，不能一概而論。本文中雖然不少數據只能通過類比的方法得到，存在一定的主觀性和隨機性，但本文嘗試對每一個填海區域的具體特征和生態損害進行識別，在此基礎上進行估算，以盡可能提高小尺度區域生態損害價值評估的精準度。

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