協商民主：中國社區發展的有效治理手段

陳序

摘 要：治理理論的出現為促進中國社區的發展，和諧國家與社會、政府與社區的關系提供了新的理論思路和實踐方向，協商民主作為一種最新出現的民主模型是治理理論所倡導的主要使用工具，強調公眾直接參與公共事務，協調不同群體間利益，成為促進中國社區發展的有效治理手段。

關鍵詞：治理理論；協商民主；城市社區；農村社區；發展

德國社會學家滕尼斯最先在《共同體與社會》一書中把通過血緣、鄰里和朋友關系建立起來、擁有共同意志的人群組合稱為共同體。據考證，中國學者吳文藻先生最早將滕尼斯筆下的共同體（community）形容為社區，社區概念引入中國。目前，把社區作為通過共同的地域、文化、和利益等要素將個人連結在一起的社會生活共同體，已經得到了廣泛的共識。

一.20世紀80年代以前新中國社區發展

公元前221年秦滅六國，廢分封，設郡縣，一統中國，建立起高度集權的中央專制統治，因為受到“王權不下縣”政權建設思路的影響，原則上由皇帝任命的官員只存在于縣級以上，最主要的職責就是收繳稅收和斷案并不直接與民眾聯系，國家和個人之間主要是通過由鄉紳、宗族長老等組成的鄉土精英發生聯系。鄉土精英們通過組織人民完成對治安、水利、矛盾調解等公共事務的管理，成為地方真正的掌權人，在實際上形成了國家與社會分治的管理體系，百姓自己決定自己的公共事務。但是自鴉片戰爭開始，古老的帝國開始搖搖欲墜，中央政府急切希望鞏固對地方的統治，清政府通過“新政”改革，廢科舉，設保甲制（被蔣介石沿用），開始將國家政權延伸到基層社會，連年戰爭和饑荒等自然災害，造成人口頻繁流動。整個中國近現代時期，中央政權下沉、地方自治的基礎遭到破壞，但是中央與地方矛盾重重，給予地方多是橫征暴斂、強制兵役。

1.1949年以來中國城市社區的發展

新中國成立初期，我國政府廢除保甲制，在1954年召開的全國人民代表大會第四次會議上，制定并通過了《城市街道辦事處組織條例》和《城市居民委員會組織條例》，規定街道辦為最基層的政府組織，居委會為居民自治組織，由人民選舉產生，確定了街居制的城市基層組織格局。

但是從20世紀60年代開始，出現了與高度集權的計劃經濟相適應的單位制社區。戶籍制不僅限制了人口的城鄉流動，也限制了城市人的生活活動空間，單位又包攬了職工及家屬包括教育、養老、醫療和治安等一切事務。通過單位，將個人與國家緊密的聯系在一起。單位制社區的出現，使得居委會淪為政府和單位機關的執行機構，自治性受到很大影響，僅對弱勢群體和社會閑散人員起作用。

從20世紀80年代開始，隨著我國經濟體制和社會體制的改革，國家、社會關系發生變化，單位福利性住房減少、商品房增多，城鄉流動加快，政府不再可能實現大包大攬，居委會的工作逐步得到恢復。1989年，《城市居民委員會組織法》的頒布，使居委會的工作活動范圍得到擴展，并得到法律和制度的保護。

2.1949年以來中國農村社區的發展

新中國成立以后，我國開始實行四級行政區劃制度，在縣和村之間劃分出鄉（鎮）行政區，通過召開人民代表大會選舉產生鄉鎮人民政府，建立起控制基層的行政體系。但是隨著社會主義制度的建立，1958年我國出臺了《關于在農村建立人民公社的決議》，要求在農村建立“三級所有、隊為基礎”的農村社區管理體制，所謂的三級所有就是指農村的全部生產資料歸“人民公社、生產大隊、生產隊”集體所有，人民公社設在鄉鎮一級，生產大隊就是村，生產隊就指生產小組，吃大鍋飯，共同勞動，是農村最基礎的生活單位。打土豪，分田地，人民公社的成立，從根本上改變了中國農村的社會權力結構和社會關系，隨著地主、士紳階層的消失，鄉土精英被體制內精英完全替換，新興政權找到了自己的代言人。

20世紀80年代，人民公社開始解體，家庭聯產承包責任制度的出現拉開了農村改革的大幕，成為中國農村的基本經濟制度和土地制度。1982年新修訂的全國憲法中明確規定要設立鄉鎮人民代表大會和鄉鎮政府，要求政社分開。1983年中共中央、國務院發出《關于實行政社分開建立鄉鎮府的通知》，在鄉建立鄉鎮府，生產大隊、生產組向農村基層自治組織轉變，村民自己選舉村長、村支書成立村民委員會管理自己的事務，行使自治權。

綜上所述，20世紀80年代以前的新中國國家政權對社會采取高度壟斷的管理方式，國家主導社會發展、主導居民日常生活。城市單位社區的形成和農村人民公社的設立都不斷在從意識形態和社會文化方面重新形塑個體的社會身份、行為習慣和生活方式，并把個體牢牢掌控在國家政權的手中。國家社會高度一體，社會自治空間不斷被壓縮甚至不復存在，政府成為人民利益的代表。

隨著我國工業化、城市化水平不斷提高，社會新興階層不斷增多，我國社會結構開始重新分化整合，市場在資源配置中的作用日益。國有企業的解體，單位制社區的消失，大量下崗職工重新流入社會；城鄉二元結構的打破，戶籍制度取消，農民涌入城市變成工人、個體戶和私人企業主；社會組織的不斷出現，公民意識的不斷覺醒，各種利益訴求增多；人們的思想觀念日趨多元，進入到一個思維大活躍和觀念大碰撞的新時代，同時貧富差距擴大，民眾分化突出，群眾利益訴求表達機制堵塞，社會矛盾多元化和復雜化，很多社會矛盾被壓縮到一個較短的、較狹窄的時空之中，呈現出集中爆發之勢，成為社會穩定的重大隱患。

雖然在20世紀80年代以后，我國政府已經開始認識到社區自治發展的必然趨勢，開始向政府推動與社區自治相結合的合作型社區治理模式轉變，但是群體性事件爆發數量遞增，社區自治仍然能問題重重：（1）缺少法律保障，不能名正言順、客觀有效的開展工作，導致了對政府行政命令的客觀依賴。（2）缺乏必要的資金，社區活動資金主要由財政撥付，社區工作人員的工資也由財政負擔，社區與政府聯系密切，行政化傾向嚴重。（3）居民參與意識薄弱，社區碎片化發展，居民之間缺乏必要的溝通聯系，冷對公共事務。國家、社區發展亟待新思路、新方法。

二.治理理論：社區發展新思路

治理理論起源于現代西方，是在國家、社會高度分化，社會利益群體多樣化、利益訴求多元化，公民意識發育，而政府單方面調節已經不再能夠發揮充分作用，轉而尋求國家和社會的合作的背景下提出。1989年，世界銀行第一次提出“治理”的概念，認為治理是通過建立一套被接受為合法權威的規則而對公共事務進行公證而透明的管理，是為發展而在管理一個國家的經濟和社會資源方面的權力。1995年全球治理委員會對治理進行了明確的界定：各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。學者俞可平站在政治學的角度，“認為治理的目的是在各種不同的政治制度關系中運用權力去引導、控制和規范公民的各種活動，以最大限度的增進公共利益。”

盡管不同組織或學者的理解有差異，但也可以歸納出以下共同點：（1）治理的對象是公共事務，不是個人的事情也不是政府的問題。（2）治理主體的多元化，政府不再是公共機構和公共事務的唯一管理者，公民代表、社會組織、私人企業都應該平等的參與到公共事務的管理和決策當中。（3）治理過程的互動性，英國學者R.羅茨曾經指出：“治理標志著政府管理含義的變化，指的是一種新的管理過程，或者一種改變了的有序統治狀態，或者一種新的社會管理方式。”以往政府的管理是以政府本身為中心，多采取行政命令的方式對社會進行管理，現在治理理論倡導公共事務的利益相關者通過自下而上的方式，合作、協商達成共識，解決問題。（4）治理的多種方式，采取各種措施和手段不斷完善信息公開制度（政府新聞發布會）、群眾利益訴求表達制度（協商民主）、民主決策制度（聽證會）和矛盾調處制度（信訪制度）調動利益主體參與積極性，提高解決問題的質量和效率。

三.協商民主：社區治理新空間

在治理理論社區發展新思路的指導下，協商民主作為在一定的政治共同體中特定主體通過對話、討論、商談、妥協、交易等協商性的方式及機制參與政治的一種民主類型為我國社區發展提供了新的發展空間。“源于治理理論的社區治理思想，是指在一定的地域范圍內，由政府與社區自治組織、非營利組織、轄區單位以及社區居民共同管理社區公共事務，推進社區持續發展的活動，并體現為社區范圍內不同主體依托各自資源進行的相互作用的模式。”也就是說在社區共同體中強調多種協商主體共同參與，包括：政府、社區自治組織、非營利組織、轄區單位（企業）和居民共同決定社區公共事務，目前階段社區公共事務主要涉及：社區資源開發、社區基礎設施建設、社區衛生環境、社區公共服務、社區文化教育建設、社區治安與矛盾調解、社區醫療與養老和再就業培訓等居民生活方方面面。

鑒于社區治理主體的多樣性和內容的復雜性、直接性，在社區治理的過程中必須堅持以下原則，以便更好的開展工作：（1）合法性，必須建立相關法律、制度和程序為社區治理提供重要保障，確保社區治理有法可依、有制可循。（2）有效性，必須提高自治主體的參與意識和責任意識，規范參與主體的行為，以便達到滿意的協商結果。（3）透明性，社區治理協商過程必須做到平等、公開、公平、公證和合理，調動主體的參與積極性，確保社區治理落到實處。（4）時效性，與傳統政府管理不同，協商民主強調社區各主體自下而上直接參與社區公共事務，暢通溝通渠道，對居民關心和提出的問題，各參與主體應及時給與回應與解決措施。

面對流動人口增多，社區碎片化的客觀現狀，實現社區治理還應該創建良好的協商環境：（1）締造居民參與網絡，根據成都市《深化社會體制改革加快城鄉社會建設五大實施綱要（2011-2015）》（成委辦（2011）21號）文件要求，加快城市居民自治機制建設，將居民自治組織延伸到院落，由院落住戶每戶一票的方式選舉產生院落居民自治小組，并開展工作。連接住戶—院落—小區形成縱橫交錯的參與網絡。（2）形成居民參與公共空間，公共空間是居民共同協商的基礎，公民聯系的越密切就越有可能參與共同利益的合作，保障公共空間的開放性和民主性有利于達成協商的滿意結果。

治理理論的出現為促進中國社區發展，和諧國家與社會、政府與社區的關系提供了新的理論思路和實踐方向，協商民主既是一種決策方式、民主模型也是治理理論的重要組成部分和使用工具，在治理理論指導下廣泛的社會協商，是實現社區“善治”的新方向。