“造城盛宴”再遭警告

蔡如鵬

備受爭議的“造城運動”再次引起中國官方的注意。8月19日，《人民日報》發表文章稱，目前各級政府熱衷擴張城市面積的做法十分危險，大躍進式的“造城運動”蘊藏的巨大風險不容忽視。

這份報紙援引國家發改委最新的一項調查顯示：在所調查的144個地級城市中，有133個提出要建設新城新區，占92.4%，平均每個地級市提出建設1.5個新城新區。161個縣級城市中，提出新城新區建設的有67個，占41.6%。

中國人民大學土地規劃研究中心主任嚴金明說，“造城運動”已經引起中央和有關部委的高度關注。他告訴《中國新聞周刊》，隨著新一屆政府提出的“以人為核心的城鎮化”戰略的推進，這種違反規律人為“造城”的模式勢必要得到調整。

新城變“鬼城”

過去幾十年，新城和新區，曾經是改革開放后重要亮點之一。深圳、浦東新區、濱海新區都為提振中國經濟、培育城市群立下“汗馬功勞”。在一張白紙上畫畫往往是成本最低的路徑，也是中國快速對接國際市場，分享全球化紅利的主要平臺。

但2008年以來，隨著新一輪地方投資熱度不斷升溫，越來越多的大城市興起了新城開發熱潮。在2012年和2013年全國31個省會城市（含直轄市）的政府工作報告中，提出造城計劃的城市有24個，占省會城市總數的77%，規劃的新城區總面積超過4600平方公里。

上一輪大規大建的熱潮是2001年，彼時，全國范圍內不同類型的城市都做起了“大規劃”，領頭的正是直轄市和省會城市。中科院院士陸大道曾對此期間的造城風波做過調查。他說，“大規劃”在2003年至2004年達到一個高潮。據不完全統計，當時有48個城市提出要建“國際大都市”。

這些新城新區規劃面積和人口普遍超越現實。國家發改委城市和小城鎮改革發展中心主任李鐵調查發現，一些地方新城新區建設中普遍存在“數量過多、規模過大、標準過高”等問題。

“在我們調查的城市中，有很多新城的規劃面積達到了現有城市面積的一半多，規劃的新城新區人口基本相當于現有城市人口。而且，不少都提出了較高的建設標準，生態城、智慧城、科技城、現代城等比比皆是，建設配置標準大多是國內和國際領先標準?！彼f。

這些新城的建造模式幾乎也是千篇一律。曾牽頭創作《百城記》的作家黃章晉對此有過一段精妙的描述：“近年中國城市的市政發展，幾乎采用的都是相同的模式，先是政府搬遷到一個新區：新區的地理中心一定是巨大的行政中心，行政中心旁邊一定有兩幢矮小一點的建筑：人大和政協的辦公樓，辦公大樓前必有巨大的廣場，廣場上必有噴泉，廣場旁，一定有一條八車道或十車道的馬路，沿著這條大馬路，附近一定有體育館、博物館之類的巨大建筑?！?/p>

先蓋樓后創造需求的做法，在中國最明顯的是在上海。十多年前，高樓林立的浦東新商業區最初無法吸引到租戶，但后來卻成為了中國成功的象征。但很多小城市缺乏上海那樣的拉動力。

由于一、二線城市有更多更好的就業機會，很多三、四線城市的人口實際上一直在流出。北京大學中國經濟研究中心主任姚洋說，“人口的聚集是一個自然過程。內陸地區某些規模較小的城市確實不具備發展的基礎。”

由于缺乏有效的產業支撐，沒有足夠的人口，用鋼筋水泥和磚瓦石塊在短時間內人為造出的這些新城，到了夜晚一片漆黑，無人居住，成為“鬼城”。

內蒙古鄂爾多斯的新區——康巴什成為近年來被報道最多的典型之一。由于盲目開發，這片為30萬人設計的城市現在幾乎成為一座空城。

政績魅影

嚴金明認為，新城建設過熱，根子在于各地對中央的城鎮化政策理解有偏差?！澳壳?，一些地方在城鎮化的路徑選擇上，更偏重于城市空間擴張和土地開發，因為這樣推行起來更容易，見效更快?！?/p>

這位土地規劃專家分析說，在“造城”過程中，現任的城市管理者無疑受益很大，能夠經手幾十億元甚至幾百億元的大項目，不但能充分享受權力帶來的好處，還會因面子工程獲取政績，得到提拔。

“目前很多新城建設體現的是政府和官員的意志?！崩铊F也認為，新城建設看得見摸得著，在城市周邊圈上一大塊地，規劃一個新城，再按照高標準建設一大批樓房、馬路、廣場、地標建筑，城市的“品位”自然就提升了，政績很容易顯現出來。

“有了這些‘顯績，政府官員就能獲得更多的提拔機會，而且，即便后來發現決策有誤，新城成了爛攤子，已經升遷的官員也會因為缺乏有效的獎懲機制，而不用為這一失誤承擔責任，所以大多數地方官在新城建設上都充滿熱情?！彼f。

“新區”建設變味，深層原因也在于一些地方對“土地財政”的依賴。

近年來，各地土地出讓金在地方財政收入中的比重不斷提升。2012年，全國土地出讓金達2.69萬億元，相當于同期全國地方財政總收入的40%以上，在有些縣市， 土地出讓金占預算外財政收入比重已超過50%。

在江西、安徽、蘇北等一些相對欠發達的地區，由于當地大都是“吃飯財政”，因此地方政府要想增加可用資金，最好的辦法莫過于賣地。造一座新城顯然是賣地的最好辦法。

中國城市規劃設計研究院副院長楊保軍說，可以肯定的是，地方政府從經營土地中能收獲良多。地方政府一旦嘗到甜頭，就會樂此不疲，但后果往往是土地價格越來越高，房價越來越貴，普通百姓非但難以享受到城市化所帶來的好處，相反還要為水漲船高的房價付出更多代價。

“尤其是分稅制后，地方政府對于新區的建設已經從之前的產業高地轉變成土地財政變現的工具?！眹H金融論壇城鎮化研究中心主任易鵬告訴《中國新聞周刊》，分稅制后，中央財政收入比例增高，地方財政比例下降，而且地方的事權不斷的增加，地方政府已經不能靠地方政府財政收入去實現上述事務的收支平衡。

“于是，在土地財政的刺激下，地方政府必然會選擇通過建設新區的方式來募集自身的財力。當然，新區建設過程中，必定也會賦予一定的產業承載、人口聚焦的功能，也會通過制造業、服務業來解決就業和增加稅收。從這個理由上不難解釋當前中國新區數量風起云涌的現實?！币座i說。

必先有“市”，再有“城”

近日，一份由新華社、廈門大學組織對43位經濟學家進行的調查顯示，63%的人士認為地方政府債務是中國目前面臨的最大挑戰。

審計署在6月份公布中點出了新問題：36個地方政府截至2012年底的未償債務總額為3.85萬億元，較2010年底增加13%。這其中，很大一部分債務被用于新城和新區的建設。

全國人大財政經濟委員會今年上半年調研后也提醒，一些地方脫離實際盲目追求城鎮化速度，大搞基礎設施建設和房地產開發投資，超前規劃各種工業園區、開發區和新城區，缺乏產業支撐，造成很多“空城”。

“現在很多地方都把促進經濟增長的寶押到了新城建設上，利用融資平臺舉債成為普遍的做法?！崩铊F說，大部分新城規劃都確定了龐大的投資規模，寄希望于未來通過新城開發的土地出讓金償還。

來自國土資源部的監控數據顯示，截至2012年底，全國84個重點城市處于抵押狀態的土地面積為34.87萬公頃，抵押貸款總額5.95萬億元，同比分別增長15.7%和23.2%。李鐵警告說，“這些新城建設，一旦開發主體不到位，地方政府必將面臨投資風險問題?！?/p>

易鵬認為，對于中國新一輪城鎮化，城市群將是主體形態，也就意味著未來更多的人口將從農村和小城鎮向以特大城市為龍頭的城市群聚焦。他說：“原則上對于縣城和非大城市群范圍內的新區不宜擴大規模，而是要將更多的新區資源集中于城市群范圍或者省會城市為主的特大城市里面。”

姚洋也表示，中國不應試圖使各個地區實現同等的發展水平，而是應當在人口密度已然較大的地區推動城市建設，例如環繞上海的長江三角洲以及環繞廣州的珠江三角洲地區。他說，“只有通過防止城市毫無限制地擴張，我們才能給中小型城鎮留出生存空間?！?/p>

“城市的發展，應通過產業帶動城鎮化。必須先有‘市，再有‘城，而不是反之?！眹澜鹈髡f。