金融混業(yè)監(jiān)管破冰

周政華

在今年7月召開的一次小范圍的會議上，中國人民銀行副行長潘功勝發(fā)出感嘆：“現(xiàn)在我們可以編整體銀行的資產(chǎn)負(fù)債表，但是編不出來金融業(yè)整體的資產(chǎn)負(fù)債表。”他說，2008年金融危機(jī)爆發(fā)前，金融統(tǒng)計數(shù)據(jù)也未能預(yù)警。

是什么讓世界第二大經(jīng)濟(jì)體的央行副行長頭疼不已？全球的金融統(tǒng)計數(shù)據(jù)為何失靈？潘功勝把問題的癥結(jié)部分地歸因為，現(xiàn)有的金融監(jiān)管架構(gòu)無法將日益活躍的新金融業(yè)務(wù)納入監(jiān)管和統(tǒng)計。

但是，金融王國里灰色地帶就要被照亮。8月底，中國人民銀行官網(wǎng)上掛出消息稱，國務(wù)院批復(fù)同意建立由人民銀行牽頭的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會議制度，該制度的一個重要功能是，“加強(qiáng)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)，保障金融業(yè)穩(wěn)健運行。”

國務(wù)院以發(fā)布文件的形式，把部際聯(lián)席會議確定為一項制度，在金融業(yè)內(nèi)也掀起波瀾，這一動作被廣泛解讀為，中國金融大部制改革的一次試水。預(yù)計最快在今年秋天，中國人民銀行行長周小川、銀監(jiān)會主席尚福林、證監(jiān)會主席肖剛、保監(jiān)會主席項俊波，將一起召開第一次部際聯(lián)席會議。

今年3月的“大部制改革”定調(diào)之前，“三會”合并的呼聲一度響亮，最終因利益協(xié)調(diào)問題作罷。此番聯(lián)席會議制度的出臺，部分彌補(bǔ)了混業(yè)監(jiān)管改革缺位的短板。

隔離墻倒了之后

“一行三會”的頭頭們，坐在一起會談什么呢？

潘功勝在前述會議上已經(jīng)做出了預(yù)告：“過去幾年金融創(chuàng)新的速度是非常快的。金融的業(yè)態(tài)更加多元，金融的產(chǎn)品也越來越豐富，變得越來越復(fù)雜。金融市場的交易規(guī)模、交易的方式也越來越高度關(guān)聯(lián)。對新金融的發(fā)展是一件好事，對降低交易成本、促進(jìn)交易、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，從多個方面來說是一件好事情。但是，對于監(jiān)管部門來說，對于人民銀行來說， 對于銀監(jiān)會來說，也對我們提出了很多的課題和挑戰(zhàn)。”

中國農(nóng)業(yè)銀行戰(zhàn)略規(guī)劃部宏觀經(jīng)濟(jì)金融研究處副處長付兵濤對《中國新聞周刊》記者表示，在金融混業(yè)的大背景下分業(yè)監(jiān)管模式改變是必然的。

目前，國內(nèi)機(jī)構(gòu)的綜合經(jīng)營、交叉經(jīng)營在擴(kuò)大，對當(dāng)前分業(yè)經(jīng)營造成沖擊才開了一個頭。今年8月，央行證實，國泰君安證券有限公司試點加入央行支付系統(tǒng)，這也是近60年來，第一家加入中國人民銀行支付系統(tǒng)的非銀行機(jī)構(gòu)。這意味著國泰君安未來將可以從事包括存、匯在內(nèi)的更多類銀行業(yè)務(wù)。

按照當(dāng)前證監(jiān)會的規(guī)定，客戶在證券公司開立的“客戶資金賬戶”只是一個虛擬賬戶，但是一旦國泰君安加入了中國人民銀行的支付系統(tǒng)后，游戲規(guī)則將徹底改變：證券賬戶的資金可以不經(jīng)過銀行戶頭，實現(xiàn)直接買賣股票，并進(jìn)行其他支付，比如繳納水電通信費用、網(wǎng)上購物等等。

這只是監(jiān)管當(dāng)局對混業(yè)經(jīng)營新近打開的一道小閘門。目前混業(yè)經(jīng)營的大趨勢主要體現(xiàn)在，銀行、券商、保險之間的交叉持股、混業(yè)經(jīng)營。

在上世紀(jì)90年代初，中國大多數(shù)商業(yè)銀行都不同程度地通過全資或參股證券公司、信托投資公司參與了證券和投資業(yè)務(wù)。由于金融秩序混亂和金融系統(tǒng)的一系列腐敗行為，管理層提出了嚴(yán)格的分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)管理的要求。1995年的全國金融工作會議正式提出了中國金融分業(yè)經(jīng)營的原則和精神。

政策的藩籬，很快被市場力量所逾越。

16家上市銀行中，工、農(nóng)、中、建、交五大行的證券、保險、基金、租賃牌照已經(jīng)全面布局。

“銀行早就被放出籠子了。”一位銀行人士告訴《中國新聞周刊》記者，現(xiàn)在的銀行幾乎沒有明確不能參與的金融業(yè)務(wù)。為了淡化上世紀(jì)90年代混業(yè)經(jīng)營的負(fù)面記憶，現(xiàn)在在金融業(yè)內(nèi)的正式文件中都已經(jīng)改成為綜合經(jīng)營。

今年以來，加速“全牌照”布局的不僅僅是金融控股集團(tuán)，各家銀行也在積極布局。民生銀行在4月份拿到了資產(chǎn)管理牌照；華夏銀行金融租賃的子公司也在今年5月開業(yè)。

因應(yīng)市場趨勢，早在2002年，國務(wù)院批準(zhǔn)中信集團(tuán)、光大集團(tuán)、平安集團(tuán)為三家綜合金融控股集團(tuán)試點，被認(rèn)為是中國金融機(jī)構(gòu)分業(yè)走向混業(yè)的過渡階段。

混業(yè)經(jīng)營的好處顯而易見：商業(yè)銀行在貸款時和投資銀行在辦理證券承銷時可以充分地掌握企業(yè)的經(jīng)營狀況，從而降低貸款的呆賬率和投資銀行承銷業(yè)務(wù)的風(fēng)險；混業(yè)經(jīng)營可以使金融機(jī)構(gòu)充分利用其有限資源，實現(xiàn)金融業(yè)的規(guī)模效益，降低成本，提高盈利水平；多元化的經(jīng)營模式將使金融機(jī)構(gòu)利潤的來源多樣化，從而提高贏利能力和競爭力。

混業(yè)經(jīng)營難以阻擋，瑞穗證券亞洲董事總經(jīng)理沈建光對《中國新聞周刊》表示，目前“一行三會”所構(gòu)建的監(jiān)管格局，導(dǎo)致金融市場的機(jī)械分割，不能適應(yīng)金融機(jī)構(gòu)混業(yè)經(jīng)營的新情況，難以形成高效一體化的金融市場監(jiān)管體系。例如在表外業(yè)務(wù)中，金融衍生產(chǎn)品的交易占有相當(dāng)大的比重，而且近些年來金融衍生產(chǎn)品的場外交易發(fā)展迅速，均屬于金融監(jiān)管的盲點。然而，中央銀行和證券管理當(dāng)局似乎都無明確的監(jiān)管責(zé)任。

部際協(xié)調(diào)的磕磕絆絆

銀行已經(jīng)大步邁向混業(yè)經(jīng)營，而監(jiān)管機(jī)構(gòu)很大程度上依然各管一攤。

僅以金融信息統(tǒng)計為例，目前國內(nèi)的金融統(tǒng)計信息難以覆蓋私募股權(quán)投資以及多種資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)。此外，當(dāng)前金融統(tǒng)計是以機(jī)構(gòu)而非產(chǎn)品統(tǒng)計為核心，缺乏跨境交易橫向檢測。銀行、證券、保險監(jiān)管當(dāng)局的金融統(tǒng)計體系的標(biāo)準(zhǔn)、方法不同，導(dǎo)致缺乏良好的關(guān)聯(lián)度，無法形成協(xié)調(diào)統(tǒng)計信息體系。金融信息共享有限，無法為風(fēng)險評估判斷、決策提供系統(tǒng)性的支持。其結(jié)果連央行也無法徹底弄清楚中國金融業(yè)的家底到底有多大。

2011年，中國人民銀行首度發(fā)布社會融資規(guī)模這一新指標(biāo)，對傳統(tǒng)的貨幣供應(yīng)量數(shù)據(jù)進(jìn)行補(bǔ)充，但是該數(shù)據(jù)公布后，與M1、M2一度存在巨大偏差，也曾引發(fā)業(yè)內(nèi)質(zhì)疑。對此，潘功勝認(rèn)為，目前的社會融資規(guī)模只能是低估了目前金融機(jī)構(gòu)對實體經(jīng)濟(jì)融資的總量，沒有高估現(xiàn)有的金融機(jī)構(gòu)對社會實體經(jīng)濟(jì)融資的總量。

這一問題并非中國獨有。2008年美國次貸危機(jī)，誘因就是影子銀行發(fā)展過程中沒有明確的部門對其監(jiān)管，使得金融統(tǒng)計信息嚴(yán)重缺失，導(dǎo)致金融統(tǒng)計數(shù)據(jù)既不能及時反映危機(jī)跡象，危機(jī)發(fā)生后又無法通過金融統(tǒng)計準(zhǔn)確判斷并估計危機(jī)擴(kuò)散和傳染的風(fēng)險。

此前，中國金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間也有不定期協(xié)調(diào)機(jī)制。

2000年，央行、證監(jiān)會、保監(jiān)會就曾開會討論通過了一個“三方監(jiān)管聯(lián)系會議制度”，但當(dāng)時所扮演的角色更多的類似通氣會； 2008年，為應(yīng)對國際金融危機(jī)，當(dāng)時主管金融的國務(wù)院副總理王岐山部署建立了“金融旬會制度”，該會議每10天召開一次，在其任內(nèi)從未間斷。

今年8月初，國務(wù)院正式確立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會議制度，并強(qiáng)調(diào)，這一制度“不改變現(xiàn)行金融監(jiān)管體制，不替代、不削弱有關(guān)部門現(xiàn)行職責(zé)分工，不替代國務(wù)院決策。”聯(lián)席會議不刻制印章，不正式行文。前述銀行人士認(rèn)為，這種淡化行政色彩的做法，其目的也是為了減少改革阻力。

加強(qiáng)金融監(jiān)管部門之間的協(xié)調(diào)合作，也是國際組織的倡導(dǎo)方向。

由巴塞爾銀行監(jiān)督委員會、國際證券聯(lián)合會、國際保險監(jiān)管協(xié)會三大國際監(jiān)管組織設(shè)立的金融集團(tuán)聯(lián)合論壇，針對當(dāng)前全球范圍的金融機(jī)構(gòu)混業(yè)經(jīng)營趨勢，在2012年9月發(fā)布了《金融集團(tuán)監(jiān)管原則》，并取代此前1999年的老版本。這份文件正文的第一段就寫道，“現(xiàn)有的（分業(yè)）監(jiān)管未能全面覆蓋金融集團(tuán)的所有經(jīng)營活動，也未能準(zhǔn)確評估上述活動給金融體系帶來的影響和成本。”

央行能否當(dāng)老大

盡管在此次金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會議中，中國人民銀行被確立為牽頭方，但是央行能否成為新一輪新金融大部制改革中的整合者，目前并不明朗。

在中國現(xiàn)行的“一行三會”體制下，三部委均為正部級單位，央行專注于貨幣政策的制定和實施，而銀監(jiān)會與證監(jiān)會、保監(jiān)會一起，構(gòu)成了覆蓋銀行、證券、保險等三大領(lǐng)域的監(jiān)管體系。

相比美聯(lián)儲及其他發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的央行，中國人民銀行仍有跛腿之嫌。

政策獨立性上，盡管中國人民銀行享有一般貨幣政策事項的決定權(quán)，但年度貨幣供應(yīng)量、利率、匯率等貨幣政策的決策權(quán)集中于國務(wù)院。利率需要和多部門博弈和協(xié)調(diào)，匯率政策需與商務(wù)部的協(xié)調(diào)，和其他宏觀經(jīng)濟(jì)部門尤其是三會的協(xié)調(diào)的難度也不小。

因此，目前央行的目標(biāo)制定權(quán)和工具執(zhí)行權(quán)并不完備。沈建光表示，由于獨立性不夠，2008年及2009年的信貸擴(kuò)張，使得央行抑制通脹的目標(biāo)屢次落空，是這階段貨幣政策效果不佳的主要原因。

在中央財經(jīng)大學(xué)中國銀行業(yè)研究中心主任郭田勇看來，此番國務(wù)院確立央行在金融監(jiān)管協(xié)調(diào)方面的主導(dǎo)作用，既受國際大趨勢的影響，同時也是國內(nèi)現(xiàn)實使然。郭田勇表示，目前在中國只有央行可以提供跨行業(yè)監(jiān)管的能力，從混業(yè)經(jīng)營、支持金融創(chuàng)新角度看，需要央行統(tǒng)籌主導(dǎo)。

沈建光建議，人民銀行雖屬于國務(wù)院組成部門，但地位應(yīng)該大大提高，并有協(xié)調(diào)和銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會的職能。將有關(guān)金融規(guī)劃、統(tǒng)計、服務(wù)體系建設(shè)職能和機(jī)構(gòu)劃入中國人民銀行管理。人民銀行對這個金融穩(wěn)定負(fù)責(zé)，并對銀行業(yè)、保險業(yè)、證券業(yè)實施統(tǒng)一監(jiān)管。考慮到連任中國人民銀行行長的周小川，同時還擔(dān)任全國政協(xié)副主席，目前在“一行三會”領(lǐng)導(dǎo)中官階最高，這也被認(rèn)為為未來央行擴(kuò)權(quán)打下基礎(chǔ)。