《預算法》修訂再受阻

楊正蓮

《預算法修正案》的出臺時間再次延后。8月26日，十二屆全國人大常委會第四次會議在北京召開，為期五天的議程中沒有安排《預算法修正案》三審。在全國人大常委會2013年立法工作計劃中，《預算法修正案》位居“繼續安排審議”的法律草案之列，原計劃在8月三審。

不過，多位關注《預算法》修改并參與修訂討論的專家學者，對于三審推遲并不覺得特別意外。《預算法修正案》爭議很多，其中有些涉及到體制方面的意見很尖銳，新一屆人大常委會需要時間進行調研、研究。知情人透露，新一屆政府的財政體制改革方案出來之前，《預算法修正案》不會急于面世。

多位接受《中國新聞周刊》采訪的專家均認為，即將召開的十八屆三中全會將會是一個重要的時間節點，新的體制改革方案可能會在會上明確，包括預算制度改革總體方案以及總體財稅改革等，這都對《預算法》的修改會有很大影響。

漫漫修法路

這并不是第一次延期，而且看起來也不像是最后一次。

“要真正實現人大對政府預算全口徑監督，就要加快《預算法》的修改進程。”今年3月9日，全國人大常委會法制工作委員會副主任郎勝在“兩會”新聞中心記者會上，再次公開強調《預算法》修改對于約束政府權力的重要性。不過，在中國政法大學財稅法研究中心主任施正文看來，《預算法》接下來修改之路也并非坦途，他說：“不排除明年都通不過。”

這次修改，源自十六年前全國人大的一個動議。只是，那時不可能會有人想到，修法之路會如此漫長而曲折。

現行《預算法》是1994年通過的，當時分稅制剛剛開始，行政機構、納稅人對預算均缺乏理解，立法宗旨定為政府宏觀調控經濟和管理社會的工具，而不是社會控制政府支出。頒布實施不久，諸多問題和弊端就很快出現了，第十一屆全國人大財政經濟委員會副主任委員兼全國人大常委會預算工作委員會主任高強曾將這些問題概括為：對預算編制完整性缺乏明確表述，對規范預算管理執行缺乏嚴格的約束，對財政機制和轉移支付制度缺乏明確的表述，對地方政府的債務審批、管理、使用、償還等缺乏具體的規定，對預算監督和違法行為追究缺乏可操作性，以及對預算公開缺乏明確要求等六個方面。

從1997年開始動議修訂并提出草案，2004年全國人大啟動修訂工作，預算法修改至今已經跨越第十屆、十一屆、十二屆人大。十屆人大期間，預算法修訂曾被列入2006年立法計劃的一類法律項目，并由全國人大預算工作委員會牽頭起草了《預算法修正案》第一稿。據悉，這一修正案吸收借鑒了較多國外預算制度的先進經驗，強調了對政府部門財政收支預算及執行的限制和監督，是一部比較接近現代民主政治精神的草案。但是，有關政府部門認為對行政機構的限制和監督過重，最終因分歧太大而擱置。

上海財經大學公共管理學院副院長劉小川告訴《中國新聞周刊》，2006年的修訂稿被送到全國各地征求意見時，上海財經大學應上海人大的邀請，專門組織了專家小組提出意見，但并沒有得到任何反饋，他說：“后來才知道這個事情耽擱下來了。”

2009年，前衛生部部長高強出任全國人大預工委主任，他曾擔任過財政部副部長，主抓預算工作多年，也在公開場合表示上任后的第一要務是修訂《預算法》。

經過內部復雜的博弈，2010年12月由全國人大預工委將《預算法》修訂事宜移交給國務院，由國務院法制辦來完成并繼續推進。一年后，十一屆全國人大常委會第24次會議對草案進行了初次審議，2012年6月二審。

爭議二審稿

按照原來的計劃，《預算法》的修訂應該在上一屆人大任期內就完成，但到了二審階段就進行不下去了，“利益博弈在其中起到很大的作用。”劉小川說。

去年6月29日下午，十一屆全國人大常委會分組審議《預算法》修正案草案二次審議稿時強調，《預算法》修訂是我國公共財政改革中最具深遠意義的事件之一，要認真總結經驗做好修法工作，進一步加強人大對預算的審查監督。不過，參與審議的常委會組成人員很快發現，二審稿中很多過于原則性的說法，并不能體現人大應該如何加強對預算的審查監督，此外關于如何編制預算、轉移支付、地方債、預算年度等問題上引起了很大的爭議。

一周后，這份審議稿在全國人大官網上公開征求意見，一個月內收到了30多萬條意見，參與人數約1.9萬人，是歷次修法中收到公開意見最多的一次。學者們普遍認為《預算法》二審稿更像一個政府內部行政工作條例，極大地反映了財政系統的部門利益，而忽略預算法制的特性。

“立法宗旨都沒有變，還是強化政府的預算管理權，強化預算的宏觀調控職能，沒有強調預算怎么規范監督。”參與《預算法》修改意見稿討論的施正文告訴《中國新聞周刊》，預算法不是管理法，恰恰是要約束監督政府的收支行為，是控權法， “《預算法》的根本宗旨應該是要通過人大監督政府的預算權和預算活動，保障社會公眾在預算活動中的權利”。

正是因為對預算法屬性界定模糊，導致很多條文不能具體化法律化，缺少操作性。事實上，在去年公開征集意見的二審稿草案中，原本屬于人大及常委會的審查、審批及監督權的條例，最后也以各種形式授權給了政府，“預算公開，轉移支付，國庫監督”等明確授權給國務院的達15處之多，財政專戶則授權財政部，預算超收收入安排支出延續“報告制”，而非人大要求的“審批制”。

“目前《預算法》的核心問題，社會公眾和人大、政府之間的權責關系還沒有理順，政府權力過大，社會公眾和人大的審查監督作用過于薄弱。” 全國政協委員、上海財經大公共政策研究中心主任蔣洪在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，通過人大決定財政預算的權力并沒有得到充分體現，行政部門的權力大大超過了人大的權力。因此學界呼吁，人大要發揮對預算的決定權和監督權，財政部門代表政府編制和執行預算，中央銀行代表國家看守金庫，審計署對預算執行進行財政審計，這種多重財政預算制約和監督機制才是建立現代預算制度的根本。

牽一發而動全身

現在，所有人都把希望寄托在三中全會上，寄望于體制改革重塑新格局。中國財稅法學研究會會長、北京大學法學院教授劉劍文表示，過去預算法修訂推進緩慢最主要的原因還是體制問題，有些體制改革沒有定性，于是立法機關與行政機關，行政部門之間，中央和地方之間都存在多個部門的博弈。劉小川的表述則簡單明了：大家都在等。

盡管都希望預算法的修訂會有一些新變化，但《中國新聞周刊》采訪到的多位學者都認為不要抱太大希望，未來的修訂可能還是會穩妥推進，不可能將二審稿推倒重來。劉小川團隊甚至已經在現有的二審稿基礎上，開始進行《預算法》實施條例的研究，打算等正式的修改稿出來之后再做修訂。

在劉劍文看來，目前至少還需要做好幾個方面的調研和準備工作。比如，地方債務審計，分稅制與轉移支付，立法宗旨，全口徑預算與預算公開、監督和審查、調整以及處罰等等。不過，劉劍文也承認，不可能所有的問題都一次解決，他認為當前必須解決的問題包括：修法宗旨，預算公開與監督，以及地方性債務對經濟的影響等，同時還希望能夠增加征求意見的反饋機制。

出于現實的考慮，劉小川說，《預算法》的修改更多會是對過去20年間財政稅收方面比較成功的經驗，以法律的形式承認并固定下來。