解決地方債危機(jī)應(yīng)硬化預(yù)算約束

馬駿

最近，國務(wù)院展開了新一輪地方債的大規(guī)模審計(jì)。

地方債問題的討論中，許多人最大擔(dān)心就是地方政府面臨的是軟預(yù)算約束，認(rèn)為這種軟預(yù)算約束在目前的體制下是無法改變的。實(shí)際上，通過允許若干違約事件、建立用腳投票機(jī)制、立法、加強(qiáng)地方人大監(jiān)督、建立預(yù)警體系等手段，是可以硬化地方政府預(yù)算約束的。

在美國，聯(lián)邦政府曾經(jīng)多次接手州政府的債務(wù)，但是在19世紀(jì)30年代末大批州政府再次陷入債務(wù)償付危機(jī)的時(shí)候，聯(lián)邦政府選擇了不予救助。此舉使得那些財(cái)政困難的州政府不得不勒緊腰帶，但是最終都逐步擺脫困境并重新得到市場的認(rèn)可。更重要的是，從此之后直到今日，聯(lián)邦政府再也沒有需要出手為任何一個(gè)州的債務(wù)違約而買單，地方政府債務(wù)也沒有再成為美國經(jīng)濟(jì)的主要系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的來源。

即使在中國，也有硬化軟預(yù)算約束的成功案例。比如1998年的廣國投的違約案。廣國投事件之前，所有人（包括外資投資者）都假設(shè)政府不會(huì)讓其違約，當(dāng)時(shí)對(duì)是否政府應(yīng)該出手援救廣國投也確實(shí)有極大爭議，但最后下了決心，宣布廣國投破產(chǎn)。此后，其他信托公司的融資金成本飆升，高風(fēng)險(xiǎn)的信托公司和業(yè)務(wù)逐步萎縮，避免了更大規(guī)模的金融危機(jī)。

金融市場機(jī)制幫助硬化預(yù)算約束的另外一個(gè)例子是國有企業(yè)上市后的改變。20年前，非上市的國有企業(yè)普遍面臨著嚴(yán)重的軟預(yù)算約束。但是，上市后的國有企業(yè)，引入了新的股東，并根據(jù)上市法規(guī)必須定期向公眾披露詳細(xì)的財(cái)務(wù)報(bào)表。與20年以前相比，這些上市國有企業(yè)的預(yù)算約束得到了明顯的硬化（雖然還有很大的改進(jìn)空間）。在這個(gè)改革的過程中，資本市場用腳投票（拋售不負(fù)責(zé)任的企業(yè)的股票）、媒體的壓力等起到了重要的作用。與此類似，如果引入市政債，則債券市場用腳投票、要求披露地方財(cái)政數(shù)據(jù)的壓力也會(huì)成為一個(gè)重要的硬化地方政府預(yù)算約束的機(jī)制。

過去十年，全國人大對(duì)中央財(cái)政預(yù)算的約束力有所增強(qiáng)，中央財(cái)政透明度有所提高，表明通過提高地方人大的監(jiān)督能力來硬化地方政府預(yù)算約束并非天方夜譚。由于全國人大的作用，中央財(cái)政明顯感覺到無法隨意擴(kuò)大赤字，近年來中央財(cái)政預(yù)算的公開和詳細(xì)程度也有較大提高。另外，包括網(wǎng)絡(luò)媒體在內(nèi)的媒體人、學(xué)者通過輿論對(duì)財(cái)政的監(jiān)督也開始產(chǎn)生作用。這些機(jī)制完全可能在地方層面建立一定程度的對(duì)地方政府的約束。

通過立法（規(guī)定市政債的余額的上限和用途，要求地方政府公布資產(chǎn)負(fù)債表等、明確中央和地方的支出責(zé)任等）、強(qiáng)化信息披露（通過加強(qiáng)評(píng)級(jí)公司的作用）、建立預(yù)警體系（如省級(jí)政府提前對(duì)下級(jí)政府發(fā)出風(fēng)險(xiǎn)警示）、加強(qiáng)審計(jì)等手段，也能從不同的方面加強(qiáng)對(duì)地方政府的預(yù)算約束。

因此，由財(cái)政部對(duì)地方政府的風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)進(jìn)行詳細(xì)分析，選擇一批（開始選十幾個(gè)，五年內(nèi)逐步擴(kuò)大到近百個(gè)城市）償債能力達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的城市，允許發(fā)行市政債。市政債可以包括由財(cái)政收入支持的債券，和由項(xiàng)目收益支持的債券兩種。

立法規(guī)定地方政府債務(wù)的上限，比如債務(wù)占當(dāng)?shù)谿DP的比例不得超過50%，利息支出不得超過經(jīng)常性收入的一定比例。規(guī)定地方政府發(fā)債所籌得的資金必須用于資本性項(xiàng)目，不得用于經(jīng)常性支出。地方政府的經(jīng)常性預(yù)算必須平衡。

然后通過立法，明確宣示中央政府對(duì)市政債的償還不承擔(dān)責(zé)任。在實(shí)際運(yùn)行中（比如五年內(nèi)），應(yīng)該允許若干基本沒有系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的中小規(guī)模的市政債違約事件發(fā)生，以建立中央承諾不擔(dān)保的可信度，從而打消債券市場對(duì)“隱形擔(dān)保”的預(yù)期，使得地方債市場的定價(jià)（利率）能準(zhǔn)確地反映這些地方的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

對(duì)部分有系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的大城市違約案例，應(yīng)該采用在中央或省級(jí)政府支持下的債務(wù)重組方式（如中央或省級(jí)政府給予部分救助，但絕對(duì)不能全盤接收債務(wù)，以免加大道德風(fēng)險(xiǎn)），降低違約對(duì)投資者的損失和風(fēng)險(xiǎn)在金融市場上的傳導(dǎo)范圍。但是，涉事官員必須承擔(dān)最大責(zé)任。地方首長免職、市政府重新組閣、地方政府開支大量削減必須成為上級(jí)政府幫助重組債務(wù)的條件。

省級(jí)政府可以考慮借鑒美國俄亥俄州的經(jīng)驗(yàn)建立對(duì)下級(jí)地方政府違約的預(yù)警體系。這個(gè)預(yù)警體系可用來對(duì)已經(jīng)發(fā)行市政債的地方政府的信用風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行動(dòng)態(tài)評(píng)估，如果超出一定風(fēng)險(xiǎn)底限，省級(jí)政府就給予警告，通過警告來影響這個(gè)地方政府的融資成本和融資能力。