河南的治警信號

劉子倩

從命案破案率連續7年全國排名第一到時隔一年突然宣布廢除破案率等一系列考評指標，河南警方的轉身令人矚目。

日前，河南省公安廳出臺“防止冤假錯案的十項措施”，開始進行大范圍警界改革。

在這份名為《關于印發〈河南省公安機關關于進一步加強和改進刑事執法工作切實防止發生冤假錯案的十項措施〉的通知》中，河南警方提出，將建立起科學的績效考評體系，嚴禁下達“刑事拘留數”“發案數”“破案率”“退查率”等不科學、不合理考評指標，不得以破案率、批捕數、起訴數、退查率等指標搞排名通報。

盡管在兩千余字的文件中還包括刑事案件同步錄音錄像，所有案件實現網上流轉等諸多內容，但廢除破案率、刑事拘留數等傳統考評指標仍引起公眾的極大關注。

由“以功為本”向“以案為本”轉變，河南的改革被視作值得推廣的樣本。但也有業內人士提出，摘掉破案率這頂“緊箍咒”，全新的考核標準能否在防范刑訊逼供和冤假錯案的同時，起到督促民警“不懈怠、不折騰”的作用，值得觀察。

破案率全國第一

在河南省公布十項措施前，浙江、江西公安廳都曾表示，將取消破案率等考核排名，并注重民警執法質量和提高民警素質。雖然兩省的相關規定和措施與河南頗為相似，但并未像破案大省河南一樣受到媒體熱捧。

所謂破案率是指公安機關收到的報案數目，與成功偵破案件的比例。在公安系統，考核數據曾作為重要的評判標準。2001年，公安部頒布了《公安機關執法質量考核評議規定》，執法質量考核評議實行百分制，根據考核評議的內容范圍，確定考核評議各項內容所占分數。各省區再結合本地實際確定統一的考核評議項目和評分標準。

如果以數據作為衡量標尺，河南警方的破案率高得驚人。以命案為例，河南省的破案率從2003年前的60%升至2009年的97.55%。網上追逃總量連續兩年排名全國第三，百名民警破案數位居全國第二，2010年全省命案偵破率達到97.57%， 河南的命案偵破綜合成績連續7年位居全國第一。僅去年“破案會戰”專項行動中，河南受到公安部8次通報嘉獎，公安部領導14次作出批示。

破案率“大躍進”的背后是各種破案排名和獎懲機制。一位要求匿名的基層民警告訴《中國新聞周刊》，破案排名將他們“折騰”得苦不堪言，各縣的公安局長要向市局交“軍令狀”，重要案件要成立專案組，列出時間表，限期辦結，天天有上級通報、周周有排名講評，考評人員會實地進行打分，而年底命案的破案率達不到100%的縣公安局的局長還要在大會上作檢討。“誰也不愿意排在最后，所以破案就一級級往下壓。”這位民警稱，有時連交警都要求投入案件偵破之中。

如果破案工作仍未有起色，上級會向縣公安局派駐督察，對連續排名倒數的單位取消年度評優先資格。“排名都是其次，市公安局對縣公安局長的任免有很大的權力，這才是縣級公安局長最忌憚的。”上述民警說。

有懲必有獎。河南各市級政府撥出上百萬經費作為偵破獎勵，甚至有的規定每破一起命案補貼10萬元，而對于偵破命案的立功民警往往很快得到提拔。

據媒體報道，在2009年的河南省公安機關的一次電視電話會議上，省公安廳發出了向年內新發未破的71起積壓命案的“進攻令”，明確發案地市、縣公安機關“一把手”為偵破第一責任人，組織偵破專案組，案件不破，專案組不撤。

在中國人民公安大學偵查學院副院長陳剛看來，這種做法是不科學的。現實中，案件偵破囿于多種客觀條件，并不是每個案件都能成功偵破。

命案必破的邏輯

在破案率排名重壓之下，刑訊逼供，弄虛作假經常成為破案的某種“捷徑”。

今年49歲的劉衛中至今仍逢人便說自己殺了人，并繪聲繪色地講出“作案”細節，在河南省尉氏縣錦被崗村，沒有人把這個精神病患者的話當真，然而只有警方相信了。

2009年，河南開封市尉氏縣發生一起命案，劉被認定為犯罪嫌疑人，命案宣布告破，劉因被鑒定為患有精神病，沒有承擔法律責任能力為由，不予追究刑事責任。

2010年5月，此事經媒體曝光后，河南省公安廳通報，尉氏縣公安局局長鄭偉因在命案偵破中弄虛作假，謊報命案，被免去局長兼黨委書記職務，調離公安機關，一位主管刑偵的副局長和五位辦案民警均被免職。

在開封市的政府網站上，至今仍能搜到《開封市公安機關2009年冬季命案攻堅紀略》的報道：2009年11月份以來，全市集中開展冬季命案攻堅，最大限度地偵破年內未破命案、往年命案積案，并確保在此期間新發生的命案全部偵破。2009年，全市共發生命案74起，偵破72起，命案破案率為97.3%。而這起謊報的命案即在此偵破之列。

與此同時，另一起震驚全國的冤案令河南公安機關更為被動。2010年5月9日，河南省高級人民法院認定趙作海故意殺人案系一起錯案，宣告已服刑11年的趙作海無罪。趙稱曾受到嚴重的刑訊逼供。

在急功近利地強調破案率時，它與冤假錯案就有了某種必然的聯系。一位從事20余年刑偵工作的刑警對《中國新聞周刊》說，所謂命案必破表達的是公安機關的決心和負責的態度，是必須去破，而非必定能破。

陳剛也告訴《中國新聞周刊》：“破案率已是很落后的考核手段，它更像是戴在警察身上的枷鎖，為了應付上級指標，基層就會人為地添加水分。”

實際上，破案率有諸多不科學之處。陳剛舉例說，某西部偏遠地區若一年只發生兩起命案，偵破一起，破案率為50%，某沿海地區發生100起，偵破80起，破案率就高達80%，“后者指標高是因為基數大，其實還有20起命案沒有偵破，所以不能以這個指標作為參考，武斷地得出后者好于前者。”

廢除破案率只是時間問題

從對破案數量的激進追求到廢除破案率的理性回歸，河南警方的轉向其實并不偶然。河南省公安廳對《中國新聞周刊》的采訪回復中稱，十項措施是為了全面落實中央政法委和公安部文件精神，解決公安執法實踐中存在的突出問題，進一步加強和改進刑事執法辦案工作，切實維護人民群眾合法權益。廢除破案率等不科學、不合理考評指標，是防止民警因辦案指標和“限時破案”壓力而刑訊逼供、辦錯案、辦假案。

三中全會過后，公安部提出，將建立全國公安民警違紀違法12389專用舉報電話及互聯網舉報平臺，種種跡象表明，公安執法權將更大程度地接受來自社會的監督。

廢除破案率以后如何督促民警的工作？河南省公安廳在回復中稱，廢除破案率只是“強化執法質量考評結果運用”的內容之一，警方將進一步健全完善執法辦案考評標準，建立以規范執法為主線、以群眾滿意為主要目標、以各部門參與為基礎、以信息化考核為主要手段的科學績效考評體系。

在追求破案率的時代，排名末尾的單位不能參加各項評選，而十項措施更看重執法質量，規定年度內發生冤假錯案的單位，直接評定為執法質量不達標單位，凡報評“全國優秀公安局”“全省先進公安局”以及報評全國、全省“優秀基層單位”的，執法質量考評結果必須是優秀。對所有執法人員及單位的表彰獎勵，必須征求法制部門的意見，堅決杜絕“帶病獎勵”，確保獎勵質量。

然而，除了對廢除破案率的叫好聲外，也有專家提出了質疑。河南財經政法大學教授史璞認為，作為基本工作指標的破案率取消后，或可出現有案不立，久拖不破的情況。“防止冤假錯應該增加追責到底的規定，而單單取消破案的指標。”史璞對《中國新聞周刊》說。

但在中國政法大學教授阮齊林眼中，保證犯罪嫌疑人的合法權利還是提高破案效率是一種價值選擇。依法辦案是法治社會的基本價值，只有在這個前提才能考慮效率。“為了權利而犧牲效率，這是法治社會應該犧牲的代價。”

河南省公安廳相關人士稱，取消破案率的考核參數后，取而代之的是“群眾滿意度”的考核標準，但具體內容并未透露。陳剛建議可考慮某些地方公安已實施的“三聯單”制度，即群眾報案后可憑報案單查詢辦案進展，如有不作為可進行投訴。在陳剛看來，公安目前利用多種現代化手段均能實現量化考核，任何執法流程都可在監管下實行，“當然，各地公安要因地制宜，但總比破案率的考核更為科學。”

長期研究刑偵的陳剛看來，早在2011年，公安部就曾下文嚴禁破案率排名，隨著司法進步，全國公安機關取消破案率也只是時間問題，“十八屆三中全會就是一個明確的信號。”陳剛說。