解秘國安委

韓永

11月14日，一位中央外事部門的工作人員，打電話給一位知情人士，詢問國家安全委員會的成立對自己有沒有影響。

這是十八屆三中全會公報公布的第三天。在這個中外矚目的公報中，宣布“設立國家安全委員會”（下簡稱“國安委”）。這個“隱藏”在“社會治理”一段中的表述，與“中央成立全面深化改革領導小組”一起，成為這個公報中最石破天驚的內容。

隨后幾天，坊間和媒體上開始涌現(xiàn)關于這個機構的各種說法，包括猜想。有些業(yè)內人士也開始討論，這個雄心勃勃的組織，“會動到誰的奶酪”。

雙重壓力催生國安委

在公報中宣布成立國家安全委員會的后面，還有一句話，叫“完善國家安全體制和國家安全戰(zhàn)略”，分析人士認為，這點出了國安委成立的關鍵原因——正是中國在安全體制和安全戰(zhàn)略方面的缺陷和實際需要，才逼出了這個機構。

《中國新聞周刊》采訪的多位軍事、外交和國際問題專家均表示，中國在過去30多年舉世矚目的發(fā)展，在帶來國內各種指標進步和在國際上排名提升的同時，也帶來了一些負面效應。在國內，主要表現(xiàn)為維穩(wěn)形勢的日益嚴峻；在國際上，則主要表現(xiàn)為“中國威脅論”。

這是任何一個國家在快速成長過程中都會面臨的問題，有人稱之為發(fā)展困境，或是崛起困境。

一方面，是國內嚴峻的維穩(wěn)壓力；另一方面，國際上的“中國威脅論”正在變異，演化為周邊國家紛紛在與中國的領土爭端上發(fā)力，并以此為據，制造出一波波中國威脅的議題。這一趨勢，與美國重返亞太的戰(zhàn)略互相疊加，并互為因果，讓中國的周邊局勢呈現(xiàn)出近些年少有的復雜局面。

而在全球化的背景下，國內與國外兩個因素相互作用，彼此間的界限也越來越模糊。與此同時，恐怖主義越來越在全球范圍內成為一個體系，對中國的威脅也越來越大。

在《關于〈中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定〉的說明》（以下簡稱《說明》）中，習近平對中國的安全形勢總結時，用了“雙重壓力”這個詞。他說，“我國面臨對外維護國家主權、安全、發(fā)展利益，對內維護政治安全和社會穩(wěn)定的雙重壓力，各種可以預見和難以預見的風險因素明顯增多。”

在上述《說明》中，習近平同時指出，“我們的安全工作體制機制還不能適應維護國家安全的需要。”

《中國新聞周刊》采訪的中國社科院榮譽學部委員高恒、中國現(xiàn)代國際關系研究院安全與軍控研究所所長李偉、軍事專家李杰均表示，這個“不能適應維護國家安全需要”的部分，主要是指在需要各部門參與的安全事件中，部門之間的協(xié)調不夠，這嚴重影響了應對的效率。

在中國海警局今年3月份成立之前，各個涉海部門之間的協(xié)調就是個棘手的問題。曾經向中央建言整合有關部門的高恒告訴《中國新聞周刊》，一些部門抱著“自身利益最大化、風險最小化”的思維參與執(zhí)法，最后的結果是在那些利益豐厚的領域力量投入過剩，而在那些利益稀薄的領域又留下大大的空白。這有時候就會留下了安全漏洞。

三亞市一位涉海部門負責人告訴《中國新聞周刊》，在多起外國漁民越界捕魚的事件中，一家主管治安的涉海部門，均以無船為由拒絕出海。由國家海洋局召集的一些涉海部門的協(xié)調會，一些級別較高的部門也拒絕出席。

李偉告訴《中國新聞周刊》，由于缺少制度性的協(xié)調機制，中國的危機處理，在很多時候呈現(xiàn)出臨時性的特點。“比如在3·14后成立了一個‘3·14辦公室，在7·5事件發(fā)生以后也成立了一個相應的機構，非典事件也是這樣。”這種臨時成立的協(xié)調機構，由于缺少制度、機構和人員的磨合，其協(xié)調的效率大打折扣。

協(xié)調機制缺失的背后，是另一個更大層面的缺失，即在安全問題上，中國缺少一個整體的戰(zhàn)略考量。這種更高層級的考量，不僅要著眼于中國的安全大勢，也要看到其中的輕重緩急，進而對安全問題做出一個全局性安排。

受訪的學者分析，國安會成立的背后，既有建立協(xié)調機制的考慮，也有制定國家安全戰(zhàn)略的考量。

“很實的部門”

在《說明》中，國安委被賦予了四項職能：制定和實施國家安全戰(zhàn)略；推進國家安全法治建設；制定國家安全工作方針政策；研究解決國家安全工作中的重大問題。

受訪學者對這四項職能的解讀不盡相同。李偉說，國安委是一個重大的危機應對處置機制，不會介入一些日常的、原來職能部門所管轄的事情，不會取代現(xiàn)有的職能部門，只針對那些現(xiàn)有的危機應對機制難以處理的問題。

李偉拿南海問題舉例，認為該問題已經不屬于國安委的處理范圍，“因為它已經有一個基本的處理模式框架了”。

也有一些學者認為，突發(fā)事件并非國安委唯一要介入的問題。李杰說，像南海問題這樣的重大問題，也會納入國安委的管轄范圍。

還有學者認為，國安委不僅僅是一個協(xié)調部門和戰(zhàn)略制定部門，或許還會涉及到一些權力的重新組合。中國人民大學國際關系學院副院長金燦榮告訴《中國新聞周刊》，國安委不會動相關部門的執(zhí)行權，但會把其部分決策權拿過來。

在國安委的四項職能中，除了協(xié)調和戰(zhàn)略制定，還有制定政策和法律，這可能涉及到其他部門的一些既有權力。

根據金燦榮和李杰的觀點，國安委可能是一個“很實的部門”。

在國安委所轄問題的方向上，從《說明》的敘述中不難看出，就是內外均衡。在十八屆三中全會的公報中，國安委的成立被放在了“社會治理”部分，這讓很多人猜測，其功能是不是主要定位為維穩(wěn)。但隨后的《說明》消解了這種猜測。李偉強調，最主要的是要牢牢把握后面那句話，“完善國家安全體制和國家安全戰(zhàn)略。”

這與美國國家安全委員會有很大區(qū)別。中國現(xiàn)代國家關系研究院副院長袁鵬告訴《中國新聞周刊》，美國的國安委主要處理對外安全，國內的安全則交給其他的部門去做——相對于國內的安全威脅，美國的境外威脅要大得多。

國防大學教授喬松樓則告訴《中國新聞周刊》，美國是一個“不怕沒有朋友，就怕沒有敵人的國家”。

從中國國安委成立的歷程看，國際因素還是起到很大的作用。李偉告訴《中國新聞周刊》，中國第一次提出國安委的概念是在1997年。當時，中國代表團訪美，對美國國安委印象深刻，回國后提出成立的倡議，但由于多種原因一直沒有落實。

此后，1999年中國駐南斯拉夫使館被炸、2001年王偉南海撞機事件，都引發(fā)了成立國安委的討論。中國社科院美國研究所副所長倪峰告訴《中國新聞周刊》，當時，包括他在內的該所幾位學者曾經致信中央辦公廳，呼吁成立國安委。多年以來，這種來自民間的倡議和呼吁一直不斷，但國安委成立一事始終被擱置。

此間，曾經發(fā)生過一些因部門之間缺少溝通導致被動的事情。比如在與美國關于人權、貿易發(fā)生的糾紛中，商務部門和其他部門的口徑不一樣；在海洋維權問題上，國防部門和外交部門的口徑也不一樣。“經常是國防部門做了事情，外交部門還不知道。這兩個部門之間的協(xié)調，也是國安委成立的重要背景。”一位不愿意具名的知情人士告訴《中國新聞周刊》。

受訪學者大多認為，中國國安委成員組成的方式，或許會參考美國的做法，但也會有自己的特色。美國的國安委法定成員只有4個：總統(tǒng)、副總統(tǒng)、國務卿和國防部長；另外有兩個顧問，參謀長聯(lián)席會議主席是軍事顧問，中情局局長是情報顧問；經常參加的成員包括總統(tǒng)國家安全事務助理、財政部長、司法部長以及白宮幕僚長，其他的人選則根據討論的議題靈活設定。

在美國的國家安全事務中，總統(tǒng)安全事務助理這個角色十分關鍵。這個角色在中國沒有相應的專門安排。以前的國家安全領導小組設在中央外事辦公室內，外辦主任充任類似協(xié)調人的角色。如今，國安委即將成立，或會安排一位更有協(xié)調能力的人選充任這一角色。

觀察家認為，中國的國安委與美國國安委還有一個區(qū)別：美國版的是一個純粹的咨詢機構，機構的設置和人員的任命都充滿了總統(tǒng)的意志。中國的國安委則不僅僅是一個咨詢機構，還有決策、立法等實體部門的職能，其機構的設置和人員的任命，可能都會有相對規(guī)范的程序。