全面深化改革領(lǐng)導小組：更大尺度的謀篇布局

王全寶

像往常一樣，早上八點多，中國經(jīng)濟體制改革研究會名譽會長、原體改委副主任高尚全就來到辦公室。剛坐下來，他就讓秘書把11月15日剛剛公布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》打印一份拿過來。

他仔細地閱讀這份《決定》，只要有內(nèi)容涉及“中央成立全面深化改革領(lǐng)導小組”之處，高尚全就用筆在該處重復勾畫了幾下。

“建立改革協(xié)調(diào)的工作機構(gòu)大家已經(jīng)達成共識，但是誰來擔任組長呢？文件上沒說，但這個問題很重要?！备呱腥珜Α吨袊侣勚芸酚浾哒f。

在《決定》公之于眾之前三天，11月12日，剛剛閉幕的十八屆三中全會發(fā)布公報，宣布將成立全面深化改革領(lǐng)導小組，負責改革總體設(shè)計、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進、督促落實。這成為三中全會公報中最為引人關(guān)注的內(nèi)容之一。

在改革呼聲日益高漲之際，中共中央重啟頂層改革機制，順應各界呼吁重新成立一個事關(guān)改革的中央最高專門機構(gòu)，是為眾望所歸。不過，關(guān)于這個小組的具體設(shè)置、人員配備等事宜均沒有對外公布，不免也引發(fā)各種猜測。

各方游說頂層設(shè)計

在高尚全的記憶里，很久以前，經(jīng)濟學界就在呼吁要恢復當年的國家經(jīng)濟體制改革委員會，或者是設(shè)立改革委員會。

2005年，有一次國務院召開常務會議，邀請了9位專家學者參會，高尚全就是其中之一。在會上，很多專家呼吁要成立一個改革機構(gòu)，建立協(xié)調(diào)機制。高尚全主要提了三條意見：第一是恢復體改委；第二是中央成立一個改革的協(xié)調(diào)小組；第三是要加強發(fā)改委改革的職能。

此后，伴隨著改革觸及深水區(qū)，一些領(lǐng)域的改革呈現(xiàn)出膠著狀態(tài)之時，官方亦開始頂層謀劃。

2010年，中共十七屆五中全會通過了《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》，這個文件第一次使用“頂層設(shè)計”一詞，當時的表述是“重視改革頂層設(shè)計和總體規(guī)劃”。此后，中央高層多次強調(diào)要加強“改革頂層設(shè)計”。

從2012年開始，經(jīng)濟學家吳敬璉、張維迎等人在不同場合也公開呼吁成立中央層面的改革機構(gòu)。

2012年和2013年全國兩會期間，全國政協(xié)委員、中國（海南）改革發(fā)展研究院院長遲福林，全國政協(xié)委員、中共中央黨校黨建教研部主任王長江先后呼吁，建立中央層面的改革機構(gòu)，打破原有行政管理布局，超越部門界限進行統(tǒng)籌。

今年全國兩會結(jié)束不久，4月，高尚全再次向中央高層建言。他在關(guān)于“改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)調(diào)性”內(nèi)容中，呼吁“建立一個統(tǒng)籌全面深化改革的高層次的權(quán)威性改革協(xié)調(diào)機制和工作機構(gòu)”。

據(jù)悉，高尚全的此項建議得到了中央高層的重視。5月23日，國務院副總理張高麗批示稱：“謝謝尚全同志的關(guān)心支持，請起草組研酌。”

事實證明，十八屆三中全會宣布的中央改革機構(gòu)的名稱，與高尚全建議的名稱“中央全面深化改革領(lǐng)導小組”相吻合。

在高尚全看來，加強改革頂層設(shè)計，需要專門的設(shè)計機構(gòu)。從領(lǐng)導和謀劃改革的要求看，成立由中央直接領(lǐng)導的中央改革領(lǐng)導協(xié)調(diào)機構(gòu)，有利于在全局上把握改革的進程。

“中國改革進行到現(xiàn)在，該改的都已經(jīng)改得差不多了，剩下的改革都是硬骨頭。所以，全面深化改革，需要一個組織的保障。十八大前，各界呼吁恢復體改委，但體改委顯然力度還不夠，因為全面深化改革涉及到經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明五位一體，范圍之很廣，不是體改委所能協(xié)調(diào)的?！备呱腥诮邮堋吨袊侣勚芸凡稍L時表示。

在許多受訪專家看來，中央重新成立關(guān)于改革的專門機構(gòu)，一方面與多年來各方人士呼吁有關(guān)，另一方面也是因為當前深化改革的進程已經(jīng)呈現(xiàn)膠著狀態(tài)。

十八屆三中全會通過的《決定》也指出，當前，我國發(fā)展進入新階段，改革進入攻堅期和深水區(qū)。要“敢于啃硬骨頭，敢于涉險灘，以更大決心沖破思想觀念的束縛、突破利益固化的藩籬”。

過早謝幕的體改委

近些年來，很多學者公開呼吁恢復體改委設(shè)置，甚至也不乏體制內(nèi)的人撰文紀念上個世紀的體改委。實際上，這一現(xiàn)象與現(xiàn)行經(jīng)濟體制改革事務弊端日益顯現(xiàn)有著因果關(guān)系。

原體改委撤銷后，它的一些功能轉(zhuǎn)移到了國家發(fā)改委。發(fā)改委的經(jīng)濟體制綜合改革司負責經(jīng)濟體制改革事務，其具體操作模式一般是該司與其他部委相關(guān)部門起草文件，然后再由發(fā)改委報送國務院進行批復。

這在高尚全看來，似乎是很難兼顧的任務。“發(fā)改委本來是兩個職能，一個是發(fā)展，一個是改革，通過改革來促進發(fā)展。本來這兩個職能設(shè)置很好，但是運行結(jié)果不是很理想，給人的感覺是重發(fā)展而輕改革了。”

另外，近些年，國家發(fā)改委因掌握眾多重大項目審批權(quán)而受到不少批評和質(zhì)疑，“發(fā)改委權(quán)力太大，相當于一個小國務院”。

更有輿論批評稱，手握許多重大項目審批權(quán)的國家發(fā)改委，在一定程度上已成為既得利益者。高尚全認為，原來的體改委超越部門利益，因而是一項合理的設(shè)置?！斑@也是我呼吁由‘利益超越的機構(gòu)來專司改革的初衷。”高尚全說。

1978年底，中國開啟改革之始并沒有明確目標，一切改革幾乎都是“摸著石頭過河”，當時急需一個高層機構(gòu)來規(guī)劃和協(xié)調(diào)改革全局。于是，1980年5月，國務院決定成立國務院體制改革辦公室。兩年后，在原體改辦的基礎(chǔ)上，設(shè)立了國家經(jīng)濟體制改革委員會，時任總理親自兼任主任，負責體制改革的總體設(shè)計，統(tǒng)一研究、籌劃和指導全國經(jīng)濟體制改革工作。

體改委成立之初就被賦予了四項任務：理論創(chuàng)新、設(shè)計總體方案、協(xié)調(diào)各方利益、組織試點。這四項任務則充分體現(xiàn)了“清議機構(gòu)”的性質(zhì)。

從成立之初到1990年8月，除1987年至1988年由李鐵映（中央政治局委員、國務委員）擔任主任外，一直是由總理兼任體改委主任。

“體改委志在改革?！?990年至1993年擔任體改委主任的全國政協(xié)原副主席陳錦華，曾撰文指出當時對這一新部門予以“高配”的原因：“小平同志講過，總理的屁股一定要坐在改革上。因此，國家體改委一成立，就由先后兩任總理兼任主任?！?/p>

但到了1998年，在國務院機構(gòu)改革中，體改委被降格成為國務院體改辦，標志著從此退出國務院組成部門序列，人員編制從200人減至不到90人。

降格后，原體改委組織制定企業(yè)綜合性經(jīng)濟法規(guī)的職能，移交給國務院法制辦和國家經(jīng)貿(mào)委；組織現(xiàn)代企業(yè)制度試點和審批中央企業(yè)改制為股份有限公司的職能，移交給國家經(jīng)貿(mào)委；指導和協(xié)調(diào)地區(qū)各類綜合配套改革試點的職能，則下放給地方政府。

按照機構(gòu)改革要求，降格后的體改辦奉行三不原則，即“不開會、不講話、不發(fā)文件”，成了真正的“清議機構(gòu)”。

在1998年到2003年的幾年中，作為并無實質(zhì)籌劃、協(xié)調(diào)權(quán)力的體改辦，雖然也拿出了幾十個重要文件方案，但彼時的體改委已無力主導改革局勢，其作用逐漸淡化。

五年后，在2003年的十屆全國人大一次會議上，《國務院機構(gòu)改革方案》指出：將國家計委改組為國家發(fā)展和改革委員會，體改辦的職能并入新成立的發(fā)改委，具體業(yè)務由新組建的經(jīng)濟體制綜合改革司承擔。

全國政協(xié)原副主席陳錦華在2011年撰文感慨：“國家體改委機構(gòu)撤銷，人員沒有留住，有些重要改革也沒有繼續(xù)深化下去。體改委消亡有點兒過早了，中國還不到這一步。”

以更大尺度謀篇布局

11月13日，即十八屆三中全會結(jié)束的第二天，北京市委常委會上釋放出消息，將成立全面深化改革領(lǐng)導小組，北京市委書記郭金龍強調(diào)，要把握首都發(fā)展的階段性特征，從國家發(fā)展大勢、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展著眼，在更大尺度上謀篇布局。

隨后，天津、內(nèi)蒙古、黑龍江、廣西等省區(qū)市也相繼宣布成立全面深化改革領(lǐng)導小組。

但是，對于深化改革領(lǐng)導小組的人選以及相關(guān)機構(gòu)設(shè)置情況，上述五省區(qū)市均沒有對外公布。

而關(guān)于中央全面深化改革領(lǐng)導小組的具體機構(gòu)和人員設(shè)置，官方也沒有發(fā)放任何消息甚至暗示。誰將是改革小組負責人，目前尚無權(quán)威消息。

“誰來擔任領(lǐng)導小組長人選很重要。”國家體改委原副主任卲秉仁在接受《中國新聞周刊》采訪時表示。在他看來，現(xiàn)在改革面臨的環(huán)境和困難，與上個世紀已然不同，領(lǐng)導小組如果沒有強有力的人選，則很難推動目前的各項改革。

中共中央總書記習近平就《決定》所做說明時指出，“全面深化改革是一個復雜的系統(tǒng)工程，單靠某一個或某幾個部門往往力不從心，因此就需要建立更高層面的領(lǐng)導機制?！?/p>

在《中國新聞周刊》記者采訪過程中，很多受訪者認為，經(jīng)過此前35年“摸著石頭過河”的漸進改革探索，中國現(xiàn)在的改革既要有明確目標，又要有強有力的機構(gòu)協(xié)調(diào)、推動和督促。

高尚全則認為，此前，各類中央級別的領(lǐng)導小組多屬于議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，例如中央農(nóng)村工作領(lǐng)導小組、中央司法體制改革領(lǐng)導小組等等。但這類領(lǐng)導小組往往職能單一，為某一項改革而設(shè)，已經(jīng)不能適應目前全面深化改革的需要。

為此，在領(lǐng)導小組具體組織形式上，高尚全曾向中央建議，考慮到中央新的財經(jīng)領(lǐng)導小組剛剛成立，為了不增加新機構(gòu)，建議可采取兩塊牌子、一套人馬?！暗嫔罨母锏拿Q不能沒有，因為財經(jīng)包含不了政治、文化、社會、生態(tài)文明改革。”

中國（海南）改革研究院院長遲福林在接受《中國新聞周刊》采訪時則認為，當下每項改革措施如果觸及利益格局，就會引發(fā)矛盾和阻力，頂層改革重啟，有助于協(xié)調(diào)部門利益、地方利益等既得利益關(guān)系。