“五位一體”全景式改革

蔡如鵬

11月15日，按慣例應在三中全會后一周發布的全會文件罕見地提前4天對外公布。被認為將影響中國未來5年乃至10年發展方向的這份綱領性文件，當天一經發布，就贏得各方的積極評價。

這份名為《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）既是十八屆三中全會重大的成果，也是未來中國社會經濟發展的施政綱領。該文件確定了新一屆中共中央在未來深化改革的重點和路線圖，提出了改革的方向和目標，確定了全面深化改革的重點和核心，及深化改革決定性成果的時間表。

有評論認為，這是繼上世紀七八十年代鄧小平引領的一系列改革以來，意義最重大的一次改革規劃。

“這個改革方案顯然超出了大多數人的預期?！眹倚姓W院教授竹立家對《中國新聞周刊》記者表示，從經濟到財稅、從司法到政府治理等各方面都有更多進步。他認為，《決定》對于中國現實的判斷顯示出相當的洞察力，提出的解決方案也反映出新一屆領導的勃勃雄心，“提升了改革的預期與目標”。

30年來最具雄心的改革計劃

長達兩萬多字的《決定》從十余個方面，對改革進行了全景式的描述。從允許單獨生二胎、制定延遲退休年齡政策、探索統考減少科目，到健全工資正常增長機制、加快房地產稅立法、放開小城市落戶，幾乎與每一個中國人“生、老、病、死”息息相關的切身利益，都在改革方案中得到體現。

“這次改革是史無前例的。過去談改革，多是強調以經濟為主題的改革，如今的改革是全方位的?！敝窳⒓艺f。

中國社科院學部委員張卓元曾多次參加全會文件的起草，他也是十八屆三中全會文件起草小組成員。他告訴《中國新聞周刊》，與之前幾屆三中全會相比，這次全會的一個特點是五位一體，“是社會、政治、經濟、文化、生態的全面改革”。

一般以為《決定》可能會講較宏觀、大原則的內容，但公布的內容有不少具體細節超乎意料。這些內容被細化為60個改革項目，包括放開金融行業、放寬其他一些行業的外資準入限制、讓市場決定資源價格并賦予農民更多財產權利，廢止之前備受爭議的勞動教養制度等等。

新加坡國立大學東亞研究所所長鄭永年在接受《中國新聞周刊》記者采訪時表示，這份藍圖看起來是中共近30年來最具雄心的改革計劃。

張卓元告訴《中國新聞周刊》記者，這次三中全會文件的起草，“是第一次由總書記親自掛帥，之前是沒有過的，而且有兩個常委當副組長，五個政治局委員參加，規格非常高?！?/p>

在張卓元看來，“沒有中央，特別是最高領導下決心、拿主意，有一些比較重大的改革是很難出來的。”

他介紹說，在文件起草之初，中央就強調這次“只談改革，關于發展的問題都不談。聚焦在改革上，而且一般的改革不談，要談比較重要的改革”。

4月下旬，起草小組召開了第一次會議。張卓元回憶說，在那次會上，總書記習近平一開始就對整個文件提出了目標、要求、指導思想，而且提出要解決六方面的改革問題。

“這六個問題也正是總書記7月23日在武漢市主持召開部分省市負責人座談會時談到的六個要點?！睆堊吭f，“這被認為是對本屆三中全會的定調?！?/p>

據張卓元回憶，后來正式開會的時候，有中央委員提出，為什么像西部大開發這么重要的發展戰略都沒寫？“當時的解釋就是，這個文件是改革的文件，所以有關發展方面的就不寫了?！?/p>

十八屆三中全會文件起草小組成員、中共中央財經領導小組辦公室副主任楊偉民也證實了這一點。他在向《人民日報》、中央電視臺等分析三中全會的改革亮點時說，很多參會人員也都沒想到，很意外，改革力度前所未有。

明確市場決定性

17日，《決定》公布的第三天，北京大學國家發展研究院舉辦了“解讀三中全會的改革政策”的論壇。

北京大學國家發展研究院名譽院長、國務院參事林毅夫在論壇上說，十八屆三中全會強調市場在資源配置中起決定性作用，這一表述充分體現了解放思想、實事求是和與時俱進，為中國經濟進一步持續健康發展打下了堅實的基礎。

林毅夫表示，將市場在資源配置中發揮“基礎性作用”改為發揮“決定性作用”，將能更好地提高資源的配置效率。對于正在轉型的發展中國家來說，必然是以市場經濟為基礎，同時有為的政府也尤其重要。

他說，政府在此過程中如果能在產權保護、維持宏觀環境穩定等方面發揮好的作用，那么中國的經濟還可以持續、穩定、健康，而且比較快速地發展。他認為，中國還有20年左右每年8%的增長潛力。

不少學者在接受《中國新聞周刊》采訪時均表示，明確“市場在資源配置中起決定性作用”，是《決定》的一大亮點。

在竹立家看來，這是《決定》中分量最重的一句話，“這回答了最近十多年來一個爭論很大的問題，就是改革要往哪個方向？向市場化的方向走呢？還是向強化政府對經濟的管控？這是一個重大的方向性的問題?！?/p>

“三中全會決定不但肯定了市場的作用，而且把它提到了一個很高的地位，就是要使市場在資源配置中起決定性的作用。這表明了黨中央對于這個問題的明確的、堅定的政治態度。” 竹立家說。

楊偉民將這一提法與1992年中共首提建設市場經濟目標相提并論，認為兩者具有同等歷史地位，“這是中國市場經濟內涵‘質的提升，是思想解放的重大突破，也是深化經濟體制改革以及引領其他領域改革的基本方針?！?/p>

釋放民營經濟的活力一直被認為是保持經濟高速發展的重要途徑。楊偉民認為，目前中國民營經濟發展中的一些障礙，如“玻璃門”“旋轉門”等，根子在于沒有把非公有制經濟放在與公有制經濟同等地位上。

“而《決定》在基本經濟制度領域有很多新的突破和創新?！彼f，比如強調公有制經濟和非公有制經濟都是社會主義市場經濟的重要組成部分，都是經濟發展的重要基礎。中共過去也講過“非公有制經濟是我國社會主義市場經濟的重要組成部分”，但從來沒有與公有制經濟放在一起講，“而這次放在一起，十分鮮明，沒有老大、老二之分了?！?/p>

《決定》在保護產權、使用生產要素、參與市場競爭、法律保護、市場監管等各方面，強調各種所有制經濟平等、公平、公正、統一等關鍵詞。今后，中國既要發展國有資本控股的混合所有制經濟，也要鼓勵發展非公有制資本控股的混合所有制經濟。

楊偉民說，中國國企第一波改革是在20世紀90年代中期，當時國有企業改革是整個經濟體制改革的中心環節，以建立現代企業制度為目標。“有效實施《決定》關于國企改革的任務和舉措，必將掀起國有企業的第二波改革?！?h3>首提“國家治理”

《決定》在改革總體目標里提出“國家治理體系和治理能力的現代化”。竹立家分析說，這是中共黨內文獻里首次出現“國家治理”這個詞，與過去的“國家統治”“國家管理”“國體”“政體”等等提法都不同。

在竹立家看來，以“治理”取代“管理”體現了主體的多元化。他分析說，治理與管理的區別就在于治理是政府、市場、社會組織，黨、人大、政府、政協等多元主體一起進行國家的治理，而不是僅僅依靠一種力量，這是民主的一種表現。

“治理就是強調公開、透明、民主、法治。”他說。

政治學者、國家行政學院教授宋世明在接受采訪時表示，中央把“推進國家治理體系和治理能力現代化”列為全面深化改革的總目標，“這超越了單純的經濟改革目標，而是包括社會治理和政治體制改革在內的總體性目標?！?/p>

竹立家則告訴《中國新聞周刊》，在他看來，國家治理包括政府職能轉變、依法治國和廣泛的民主參與。

中國憲法學會常務副會長莫紀宏認為，中央首次提出“國家治理體系”概念，其核心內涵是黨的領導、人民當家做主、依法治國的有機統一，“國家治理不僅是國家機關對社會的管理，還包括正確處理國家機關之間關系、國家與公民之間關系及公民與公民之間關系?！?/p>

《決定》對現行社會體制和政策進行了大幅改革，具體包括放開中等城市落戶限制、實行網上受理信訪制度等舉措。飽受爭議的勞教制度也被廢除。民生方面，《決定》出臺諸多舉措回應了民間的長期訴求，包括單獨家庭可生二胎在內的諸多舉措令人“拍手稱快”。

與此同時，在談及“強化權力運行制約和監督體系”時候，《決定》明確提出，要“探索實行官邸制”，來嚴格規范官員的生活配置。這一前所未有的新提法引起廣泛關注。

據悉，這一表述來自國家行政學院教授汪玉凱的建言。今年7月，他撰寫的《關于建立中國特色“官邸制”的建議》，曾由中國行政體制改革研究會上報中央高層。

汪玉凱告訴《中國新聞周刊》，所謂官邸制，就是由重要官員在任期內，由國家為其提供住房的一種制度。在世界范圍內，著名的官邸包括美國總統居住的白宮、英國首相進駐的唐寧街10號，以及韓國總統所在的青瓦臺等。

據汪玉凱介紹，目前黨政領導干部利用權力侵占住房的問題嚴重。舉例而言，廣西柳州市專為該市四大班子領導建造了高檔住宅小區，名為“河東苑”，每套320～340平方米，每平方米售價僅相當于周邊商品房價的一半，后被《人民日報》曝光。

據悉，當代主要發達國家幾乎都實行了官邸制，其相同特征是，任職期間入住，卸任后搬出；此外，從多數國家的實踐看，對部長級以上高級官員，也普遍實行“官宅制”，即提供住房補貼，卸任后取消。

按照汪玉凱的建議，在“官邸制”制度下，所有的官邸和官宅都歸國家所有，或由國家租用，按規定配置內部設施，費用由國家承擔?！肮賳T住房、薪酬等待遇必須公開透明，接受社會監督，并建立嚴格的糾錯機制，防止高級官員謀取住房特權。”

強力機構落實改革

從這份改革方案來看，不僅有深化改革的明確目標，而且不乏具體的路徑，那就是加大中央權力，希望借以上對下的強力推進來達成改革目標。

“十六屆三中全會的遺憾，就是文件通過以后就放在一邊，沒有落實措施，以至于之后改革不理想?！睆堊吭獙Α吨袊侣勚芸酚浾哒f，“這次不光通過了文件，還成立了一個領導小組來協調、推動、督促、落實，而且有個年限規定，到2020年要完成。”

他告訴《中國新聞周刊》，中央設立“全面深化改革領導小組”正是出于這種考慮：即便改革有頂層設計，但如果沒有高層強力推動，恐怕政策依舊很難落實，畢竟很多改革涉及到了政府自身改革?！斑@一次中央下了決心，都要一一落實，監督檢查”。

一位不愿具名的分析人士稱，全面深化改革領導小組將負責統籌政治、經濟、文化、社會、生態、黨建六大領域的全盤改革，同時統領指導現今中央已有的財經領導小組、中央機構編制委員會、文化改革小組、司法改革小組和國務院醫改小組、教改小組等，從而令該小組成為在人員配備、職權責任等方面規格最高的超級機構。

“要推動包括經濟和政治在內的全面改革，必須要有個層級很高、超越部門利益的機構?！编嵱滥陮Α吨袊侣勚芸酚浾叻治稣f，《決定》所提到的改革措施肯定會面臨阻力，而阻力很可能來自政府部委、大型國企和地方政府。

為什么之前有些改革老是深入不下去？鄭永年認為，正因為推動改革的主要機構都是利益相關者，“所以這幾年中國有很多改革，很難說是為了整體利益，不同的部門、不同的既得利益集團都在追求自身利益，結果越改革越糟糕。”

有評論認為，全面深化改革領導小組以及國家安全委員會的設立，將使得權力更加集中。鄭永年認為，這兩個機構都是“行動體”，“這就相當于公開明確誰來做的問題，否則說了一大堆，不知道誰來做?，F在明確了誰來承擔責任的問題。”

上海的歷史學教授蕭功秦一直提倡用“新威權主義”統治來保護市場改革的進程?！爸袊枰粋€支持市場經濟的強人，能壓制政治上的反對聲音，同時能帶領中國實現經濟現代化。”蕭功秦告訴《中國新聞周刊》。

對此，鄭永年也表示認同。他對《中國新聞周刊》分析說，改革初期肯定需要有相對集中的權力作后盾。中國很多制度還不完善，既得利益群體勢力還很龐大，如果沒有一個強有力的中央權力，根本無法建立起完善的制度。

“現在的領導人要有魄力，現在既得利益者這么強大，沒點權力能行嗎？”鄭永年說。