被誤讀的“大調解”

申欣旺

隨著中共中央提出的六十項司法改革任務陸續收官，于2009年啟動的多元糾紛解決機制改革也進入最后的驗收階段。

這項俗稱“大調解”的改革中，改革推動者希望使訴訟與其他矛盾糾紛解決方法銜接起來，在社會矛盾多發期，“更大程度化解矛盾”。

盡管改革試點在事實上顯示出化解矛盾、節約司法資源的優勢，但改革本身卻一直伴隨著質疑和不信任，令改革者始料未及的是，“來自法學界的質疑更多。”

在一次有最高法院領導參加的會議上，法學界一位知名學者甚至調侃說，最高人民法院干脆改名“最高人民調解院”得了。言下之意，最高法院是在放棄司法功能，把自己降低到與人民調解一樣的位置。

改革的推手之一，最高法院司法改革領導小組辦公室多位法官直言，“很多人包括法學界并沒有真正了解這個改革，甚至法院系統內部也存在不同意見。”

多元糾紛解決成“替罪羊”

司法實踐上對調解原則的轉變，一定程度上可以看作調解逐漸被“加強”的信號。

1982年，中國頒布的第一部《民事訴訟法》（試行）中規定“著重調解原則”，到1991年修訂《民事訴訟法》，法院調解的原則被修正為“自愿、合法調解原則”。調、判關系也相應調整為“能調則調、當判則判，調判結合，案結事了”， 2008年，這一方針轉變為“調解優先，調判結合”。

調解率的變化也證明了調解得到加強的過程。據南京大學法學院教授李浩研究，“在1989年之后的長達十多年的時間內，由于法官們認為判決比調解更能彰顯法官的司法能力，調解率曾節節下降，全國法院一審民事案件的調解率在1989年時曾高達63.9%，判決率只有16.5%，而到了2001年，民事案件的調解率只有36.7%，判決率則達到41%。”

李浩認為，隨著中央高層開始重視調解，尤其是“調解優先，調判結合”原則的提出，調解在司法實踐中的比例越來越大，2009年，調解率首次超過判決率。而2010年，全國一審法院的調解率為38.80%，判決率為30.99%，調解率超出判決率近8 個百分點。”

這種改變是“調解優先”原則的具體體現，背后則是依靠法院系統自上而下的強力推動，李浩說，“許多地方采取用調解率考核法院和法官的方法，把調解率的高低作為衡量法院工作是否先進的指標，把調解率同法官的個人利益掛起鉤來。”

另外，在中國“調審合一”的審判模式中，法官事實上往往具有選擇的決定權。當擁有裁判權的法官一心要調解時，當事人、訴訟代理人很難拒絕，也就是通常所說的強迫調解。

研究者認為，由于在實踐中出現了“片面追求調解結案率、未能遵循自愿原則、弱化了對民事權利的保護、軟化了法律規則、忽視了對事實的查明”等諸多問題，使公眾和學術界對調解質疑不斷，甚至認為這是對法院司法屬性的自我放棄。

質疑中，很典型的觀點是，最高法院是不是要放棄司法功能，把自己降低到與人民調解一樣的位置，多元糾紛解決機制似乎正好是在做這個事。

2011年4月，在中央十六部門共同出臺的《關于深入推進矛盾糾紛大調解工作的指導意見》中，“調解優先”亦被置于顯著位置，在此方針指導上，“充分發揮人民調解、行政調解、司法調解的作用。”

最高法院司改辦副主任蔣惠嶺介紹，中央推進的大調解，落實到司法改革任務中，實際上就是司改辦承擔的多元糾紛解決機制改革。

在公眾看來，人們有理由相信，無論是法院內部推行的訴訟調解還是大調解，其方式方法目標都是一樣的。

蔣惠嶺私下只能笑稱，“訴訟調解的確存在一些問題，相關的改革方案也正在論證之中，但千萬不要讓多元糾紛解決機制改革成了訴訟調解問題的替罪羊。”

社會力量在哪里

雖然質疑不斷，但法院系統內的這項改革仍在推進。最高法院司改辦指導處副處長龍飛告訴《中國新聞周刊》，“改革能使糾紛解決更加便捷高效，成本降低，法院案件數量增長得到有效的遏制，也極大緩解了法院和法官辦案壓力。”

在改革推動者看來，多元糾紛解決機制的提出，最大的背景正是社會轉型期中，矛盾糾紛多發，訴訟案件數量激增，申訴纏訪數量不斷增多，而司法資源是有限的。而且有些糾紛用其他方式解決，其效果會更好。

其實沒有哪個國家依靠司法可以解決所有糾紛。龍飛告訴《中國新聞周刊》，“很多法治發達的國家真正起訴到法院的案件一般只是在所有糾紛數量的20%上下。”

但中國有自己的特殊情況，龍飛說，“長期以來，人們形成了有糾紛打官司的觀念，很多人不信任且不愿意接受法院之外的調解，對非訴訟機制認可度較低。”

在國外則是相反，“有糾紛首先想到的是行業組織，通過這些渠道解決成本低、速度還快，比如美國，打一個官司要花很多錢，而且曠日持久，這時候非訴訟的機制就發揮作用了。”

差別在于，西方國家有了一個立體的糾紛解決機制，而中國在很長一段時間主要是司法在發揮作用。

2002年以后，隨著中央提出構建和諧社會的目標，調解被認為是更有利于化解矛盾糾紛，實現社會和諧的一種解決糾紛方式而重新得到重視，最高法院也不斷強調應當注重用調解方式處理民事糾紛。

此后，《人民法院第二個五年改革綱要》正式提出，“加強和完善訴訟調解制度，重視對人民調解的指導工作，依法支持和監督仲裁活動。與其他部門和組織共同探索新的糾紛解決方法，促進建立健全多元化的糾紛解決機制。”

為此，最高法院確定了上海浦東新區法院、甘肅定西中院、福建莆田法院等九家試點。

蔣惠嶺說，“隨著案件數量增長，法院處理的效果也不是很好，當時想促進仲裁的發展，和包括醫療、勞動人事等矛盾多發的部門建立了處理糾紛的機制，但最重要的一點，法院在中間應該怎樣運用這些機制做的還不夠。”

2008年，中共中央確定60項司法改革任務，訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制改革被列入其中。

2009年，最高法院提出，完善訴訟與仲裁、行政調處、人民調解、商事調解等非訴訟糾紛解決方式之間的銜接機制，為矛盾糾紛解決機制的繁榮發展提供司法保障。

這種改革要求之下，2012年，最高法院將試點法院擴大到42家，區域范圍上從東部中部和西部全覆蓋，而法院層級則涵括高院、中院和基層法院。

改革需要“整體保障”

改革面臨的核心問題是，改變把法院作為解決糾紛唯一渠道的固有觀念，調動訴訟外糾紛解決機制的積極性，并且建立良好的訴調對接關系。

按照龍飛的說法，“真正成熟的法治社會，不僅依靠司法來解決糾紛，還要通過社會組織的自我管理、自我規制來自我消化矛盾。”

最高法院試圖通過平臺建設、工作機制和保障機制來推進這個過程。

以平臺建設為例，改革要求試點法院應當建立訴調對接中心，并與仲裁、行政調處等外部調節力量建立對接關系。

上海浦東新區法院在所有的試點法院中走得最遠。2009年，該院成立訴調對接中心，到2013年3月進一步成立了單獨建制的民七庭（也稱為訴調對接中心），人員包括1名主任，6名訴調法官，35名訴前調解員以及30名其他工作人員，并設有15間調解室、4個派出點和4個工作站。

蔣惠嶺認為，在各級法院設立專職的調解員，與法官分開，在調解過程中能夠避免“審調合一”， “推進訴訟調解本身沒有錯，但在有些法院在具體做法上有偏差。調解和審判應當是分離的，裁判的法官不調解，調解的法官（或專職調解員）不裁判，這應當成為法院訴訟調解未來的改革方向。

改革者認為，單獨設立的訴調中心還節約了大量審判資源，以浦東新區法院為例，2010年8月至2012年期間，該院訴調中心用全院不足4%的審判資源，共處理案件58227件，其中非訴調解協議司法確認58件；訴調成功案件37291件，速裁案件5312件，分流了全院30.6%的民商事糾紛。

但設立機構并不容易，因為涉及到編制、經費等，如無地方政府支持，很難做到。在42個試點法院中，僅有上海浦東、上海普陀、四川眉山、江西南康、北京朝陽等八個試點法院爭取到了單獨編制的訴調對接中心。

除了編制、經費等現實困難，法院內部和外部對價值上的誤讀也使改革面臨難題。

蔣惠嶺說，“法院系統內部也有一種觀點，認為訴訟外調解室調解組織的職責，法院過多地參與訴前調解超出了法院審判職責范圍，影響了法院自身的審判工作。”

更具體的影響是，因為這些糾紛未進入訴訟程序，無法進行司法統計，一方面無法體現法院審判工作中化解大量社會矛盾的情況，另一方面，由于不能納入對法官辦案數量、調解率等考核指標中，進而影響到法院開展工作的積極性。

對外部而言，最大的問題仍然是多元糾紛解決理念尚未普及，包括調解員的素質不高，調解的認同感不強，違背調解原則造成的負面影響等，整個社會對非訴訟機制的認可度仍然處于低位。

作為改革的組織者，最高法院司改辦向有關部門提出的改革建議指出， “為了促進這個改革的長遠發展，必須從國家層面上通盤考慮，整體規劃化解糾紛的經費保障問題，為各類社會調解組織的行業發展提供政策依據。”