“網(wǎng)上信訪”助推信訪改革

閔杰

中國的訪民將可以通過網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行直接“上訪”。中國國家信訪局宣布，其官方網(wǎng)站自7月1日起全面放開網(wǎng)絡(luò)投訴受理，這意味著，訪民只要在網(wǎng)上注冊并登錄，就可以實(shí)現(xiàn)“網(wǎng)上信訪”。

此前，人們對上訪者的印象大都是：坐在政府機(jī)關(guān)門前喊冤或者千里迢迢趕赴北京，途中極有可能因?yàn)椤胺钦Ｉ显L”被當(dāng)?shù)卣當(dāng)r訪或截訪。即使來到北京，也有可能在進(jìn)入國家信訪局門前的最后一刻被攔下，遣返回原籍。更有甚者，可能會遭遇“黑保安公司”和“黑監(jiān)獄”。而不少長期進(jìn)京的老訪民，則長期逗留在北京郊區(qū)的“上訪村”，過著顛沛流離的生活。

與過去相比，“網(wǎng)上信訪”顯然是一個更“低碳”的模式。不僅降低訪民的時間和物質(zhì)成本，也將降低各級政府和社會的維穩(wěn)成本。

“這是一件很好的事情，早就該做了。”北京大學(xué)法學(xué)院教授姜明安告訴《中國新聞周刊》，“網(wǎng)上信訪”運(yùn)轉(zhuǎn)順利的話，將大大緩解“進(jìn)京上訪”和“攔訪截訪”等諸多現(xiàn)實(shí)弊端。但學(xué)者提醒，一切取決于“網(wǎng)上信訪”的實(shí)際效果和公信力。

“大勢所趨、形勢所需”

信訪的本義是群眾來信來訪，隨著信息化的普及，信訪的概念也在更新中。2005年新修訂的《信訪條例》增加了電子郵件等新形式。

2009年1月1日，國家信訪局設(shè)立了“國家投訴受理辦公室”，負(fù)責(zé)受理通過電子郵件和信函提出的投訴事項(xiàng)，但當(dāng)時只受理“三農(nóng)”方面的內(nèi)容。一年之后，增加受理社會保障方面的內(nèi)容，隨后增加了城鄉(xiāng)建設(shè)方面的內(nèi)容。

此前，不少地方也曾探索過 “網(wǎng)上信訪辦”。 2009年7月，廣東省信訪局設(shè)立了網(wǎng)上信訪辦理處，在省政府門戶網(wǎng)站下搭建網(wǎng)上信訪平臺，辦理網(wǎng)上信訪事項(xiàng)。開通第一年，共受理網(wǎng)上信訪事項(xiàng)12938件，占全局信訪總量的20%。

“全面放開投訴受理內(nèi)容是大勢所趨、形勢所需。”國務(wù)院副秘書長、國家信訪局局長舒曉琴6月28日在“放開投訴受理內(nèi)容動員會”上說，要注重信息化在信訪工作中的深度應(yīng)用，不斷拓寬暢通民意訴求表達(dá)渠道。并且要 “事事有著落、件件有回音”，以更好、更快、更多地解決老百姓的合理訴求，紓緩信訪群眾的情緒，以“實(shí)際行動取信于民”。

行政法專家、中國政法大學(xué)副校長馬懷德說，“網(wǎng)上信訪”最直觀的政策出發(fā)點(diǎn)，在于能夠使上訪人及時、便捷、低成本的上訪和行使權(quán)利，“走訪的成本很高，通過網(wǎng)絡(luò)表達(dá)訴求，可以免去很多車馬勞頓，提高效率。”

在馬懷德看來，開通網(wǎng)上信訪的另一個重要原因，是為了規(guī)范當(dāng)前信訪秩序，屬形勢所迫。“信訪的本意是一種民意表達(dá)機(jī)制，這幾年有些扭曲了，變成了糾紛矛盾的化解機(jī)制。”

馬懷德告訴《中國新聞周刊》，近幾年，在“信訪不信法、信權(quán)不信法、信上不信下”的普遍心理驅(qū)使下，越來越多的信訪變成了纏訪、鬧訪，甚至通過圍攻、聚集、群體性事件等極端方式來表達(dá)訴求，“這顯然都不符合理性表達(dá)訴求、依法化解矛盾的基本要求。”

信訪亟須“公信力”

在姜明安看來，即使放開網(wǎng)上信訪，短期內(nèi)仍難削減信訪量的攀升，因此其他信訪形式依然會長期存在。

多數(shù)基層或邊遠(yuǎn)地區(qū)的訪民，都不太善用網(wǎng)絡(luò)，即使網(wǎng)上信訪再熱鬧，那些不懂得用網(wǎng)絡(luò)“喊冤”、不懂得用法律維權(quán)的訪民，可能依然會舉著紙板千里赴京。

“信訪部門需要很負(fù)責(zé)地處理網(wǎng)上信訪，如果是應(yīng)付的態(tài)度，公信力必然會下降，網(wǎng)民還是會往信訪局跑，往北京跑。”姜明安告訴《中國新聞周刊》，很多訪民在地方上曾遇到“踢皮球”或“冷處理”，加強(qiáng)網(wǎng)上信訪的及時回復(fù)、處理和信息發(fā)布，老百姓才會相信并愿意接受網(wǎng)上信訪。

在馬懷德看來，網(wǎng)上信訪面臨如何提升公信力的問題。近幾十年來，由于社會矛盾的形勢所迫，信訪制度不斷擴(kuò)充和延展職能，適用的領(lǐng)域和范圍都擴(kuò)大化，制度本身產(chǎn)生了錯位。

中國的信訪制度最早可以追溯到1951年頒布的《關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》。而此時關(guān)于信訪制度的定位并不是權(quán)利的救濟(jì)，而是改善執(zhí)政黨作風(fēng)，密切聯(lián)系群眾的一種方式。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代下，中國有過幾次信訪洪峰。這些信訪洪峰解決了中國政治運(yùn)動中的積累的問題。最典型的要數(shù)1979年撥亂反正，胡耀邦通過大量人民來訪糾正了大量的冤假錯案，達(dá)到了為政治運(yùn)動糾偏的效果。

1995年的《信訪條例》將信訪制度從一般工作制度上升為法律制度，并將其定位為對公民訴求“轉(zhuǎn)達(dá)和轉(zhuǎn)辦”的途徑。2005年，國務(wù)院制定了最新的《信訪條例》，它廢止了舊條例，并將信訪職能擴(kuò)大為溝通、調(diào)節(jié)、監(jiān)督、救濟(jì)等。

“特定歷史時期，由于法制不發(fā)達(dá)，沒有法律渠道或者渠道不暢通，信訪制度發(fā)揮了應(yīng)該由法院或者仲裁機(jī)關(guān)發(fā)揮的作用。”馬懷德指出，在當(dāng)前的法制環(huán)境下，應(yīng)該有效區(qū)分哪些問題應(yīng)該由行政手段解決，哪些問題應(yīng)該走正常的法定渠道。

信訪改革下一步

“信訪變成了一個不是終審法院的終審法院，成了解決糾紛矛盾，化解處理問題的最后渠道，但這個渠道又不是法治化的，是行政的、人治的方式，不符合法治社會的要求。”馬懷德如此總結(jié)當(dāng)前信訪制度的弊端。

在他看來，信訪制度改革的下一步還是要弱化信訪，重新定位信訪制度的功能，加大法律救濟(jì)在化解矛盾糾紛方面發(fā)揮的作用，提升司法公信力，“網(wǎng)上信訪并不能直接導(dǎo)向這個渠道，但好在這是信訪改革的第一步，通過現(xiàn)代信息科技手段，保障上訪人的權(quán)益，解決一部分利益訴求問題。”

中共十八大之后，關(guān)于信訪制度改革的信號被頻頻釋放。

在今年3月的全國政協(xié)會議上，十一屆全國政協(xié)主席賈慶林在政協(xié)報(bào)告中提及，要建立健全非正常上訪終結(jié)機(jī)制。

此前的1月7日，全國政法工作會議召開，涉法涉訴信訪改革確定為“四項(xiàng)改革”之一，明確提出了將涉法涉訴信訪納入法治化軌道解決的改革思路。

這一思路最大的變化在于：實(shí)行訴訪分離制度，將涉及民商事、行政、刑事等信訪事項(xiàng)從普通信訪體制中分離出來，統(tǒng)一由政法機(jī)關(guān)依法受理。地方黨委、人大、政府及其部門均不再受理涉法涉訴信訪，對前來上訪的涉法涉訴群眾引導(dǎo)他們到政法部門反映問題。

“在信訪制度的重新定位上，雖然還沒有最終確定，但客觀上已經(jīng)形成了一個新的趨勢，就是更多法律糾紛和矛盾還是要交給司法機(jī)關(guān)，信訪機(jī)關(guān)不承擔(dān)涉法涉訴案件。”馬懷德說，當(dāng)前信訪制度正朝著比較好的方向發(fā)展，“比如有消息說，國家不再對信訪進(jìn)行逐月的排名和考核，這是一個去行政化的思維，認(rèn)識到了法制方式、法制思維解決矛盾糾紛的重要性。”

“老百姓‘信訪不信法的產(chǎn)生有很多原因，除了老百姓本身的觀念因素，更關(guān)鍵的是法律渠道不通暢。”姜明安舉例說，當(dāng)前行政復(fù)議的案件每年不到4萬件，行政訴訟的案件每年不到13萬件，而信訪案一年可多達(dá)幾百萬甚至上千萬件，“這完全搞顛倒了”。

在他看來，當(dāng)前行政復(fù)議和行政訴訟的范圍被限制得很死：抽象行政行為不能告、內(nèi)部行為不能告、涉及到政治權(quán)利不能告、只有涉及人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)才能告，

“如果法院不受理，那只能去信訪。”姜明安指出，“行政復(fù)議法實(shí)施條例和行政訴訟法都需要做出修改，要大大擴(kuò)大行政訴訟和行政復(fù)議的受理范圍。”

在姜明安看來，除了法制本身的原因，還有人為因素，“有些地方黨委、政法委規(guī)定拆遷、土地征收等不讓法院受理，把百姓擋在門外，這就涉及到政治體制改革的問題。”

而對于“信訪制度應(yīng)該立即取消”這樣的觀點(diǎn)，馬懷德和姜明安亦持否定態(tài)度。“短時間內(nèi)肯定取消不了，信訪制度既有機(jī)構(gòu)，又有人員，是一個龐大的體系，而且從民意表達(dá)、了解民情民意的方面來看，還是有作用。”馬懷德說，即使是有些西方國家，也有類似信訪制度，比如北歐、澳大利亞等國的議會監(jiān)察專員制度和中國港澳的投訴制度，“中國信訪制度改革，關(guān)鍵要在功能定位上重新梳理，同時加大司法改革力度，擴(kuò)大訴訟范圍，提升司法公信力，把糾紛矛盾更多引導(dǎo)到法律渠道上來。”