不絕如縷的聯治思想

黃鐘

陳茹玄（1894—1955）是民國時期著名的憲法學家，曾任立法院立法委員，《聯邦政治》是其1925年由商務印書館刊行的一部名作，80多年后重版，雖有勘校等方面的瑕疵，但不妨礙讀者感受大智慧的魅力。

在這本行文簡潔明了的小冊子里，陳茹玄對美國、德國、奧地利、加拿大、瑞士、澳大利亞的聯邦制，觀同析異，探源驗用，比較得失利弊，并對“聯邦政治果適宜于中國耶？抑不適宜于中國耶？”這個問題，進行“深詳之考慮”，提出了“理想中之聯邦政治”。

陳茹玄贊賞聯治，主張“因勢制宜，不能強相模仿以求適用”，但并不認為聯邦政治就是完美之治，而是有利有弊，其利弊大小，得看國情民意。國家有無采用聯治的需要，是一回事；人民有無采用聯治的愿望，又是一回事。這就如同某人需用某種藥治療，與他是否有條件買得到這種藥、是否愿意用這種藥，是兩碼事。

在他看來，“今之論者，反輒葸葸焉懼聯邦制度之釀成分割”，“以為實行集權中央，必采單一制度，一似‘聯邦為‘集權之相反名詞”，是不明聯邦制度之為何物。分權不是分裂。他說，“聯邦政治之主要目的，實在于統一”，“統一者，不獨為聯邦政治之主要目的，抑且為聯邦政治成立之第一條件”。聯邦政治是“以分權求集權之政治，亦即以自治求統一之政治”。聯邦也不是松散組織，“聯邦組合之中央政府，在其權力范圍之內，可以直接統治人民，不必假手于各邦政府”。在聯治之下，中央和地方各有其不可侵奪的權力，但這是分政權，而非分主權，聯邦國家之主權不可分，地方自治不可與主權并論。

在聯邦國家，統一，是憲法基礎上的統一；自治，是憲法基礎上的自治。聯邦國家“無論其政權分配方法若何，必以憲法為根據。在此憲法之下，中央與地方均不能自行損益其權限”。也正因為如此，聯邦國家必須是法治國家，因為只有維系憲法權威于不墜，人民才能既享受統一和自治的好處，又避免整齊劃一的治理或尾大不掉的分裂之弊。

而聯治與單一制的區別，在陳茹玄看來，“不在于權之大小多寡”，而在于單一制下的地方權力受自中央，聯治制度下的邦省自治權，受自國家憲法。只要地方有憲法規定的獨立自治范圍，此范圍不論怎樣狹小，都是聯治制度；如果地方沒有憲法規定的獨立自治范圍，只是僅有中央隨時指定的自治范圍，此范圍不論如何廣大，都是單一制。

而一個地廣民眾的大國，若無法治，其治理終將紊亂。千年來中國不就一再上演“千里無雞鳴，生民百遺一”和“內庫燒為錦繡灰，天街踏盡公卿骨”之類的慘劇？而行法治，則必有分權，要在憲法基礎上厘清權力的邊界，其中包括中央和地方之間的權力邊界（盡管這個邊界并非處于永恒不變狀態）。針對“吾國久大一統，中央集權為數千年政治之習慣”，“聯邦分權，危險實多”云云，陳茹玄說：“以情狀萬殊、分子駁雜之國家，欲令一中央政府巍然獨立，長駕遠御，在昔閉關自守、競爭絕少、政事單純時代，猶懼不濟；況乎今日強鄰環伺、門戶洞開，文明之進步愈速，人民之需要愈多，社會狀態日益復雜，政府責任日益繁重，而謂一孤立之中央政府，可以經紀萬端，獨求法治乎？事雖專，任不得其當則廢；權雖大，用不得其道則危。中央有鞭長莫及之虞，地方苦枘鑿難投之政，欲求不弊之政，蓋亦難矣。”

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