深圳土地國有困局

楊正蓮

1月18日，深圳市政府公布了土改細化實施方案的“1+6”文件，鼓勵原農村集體經濟組織繼受單位掌握的工業用地上市流轉。這被外界認為，深圳農村集體建設用地將不再需要經過征地環節而可以直接進入市場，無疑是在傳統的征地制度上撕開了一個口子。

不過，深圳市規劃和國土資源委員會副主任郭仁忠明確表示，這并不能叫集體土地進入市場。“因為（深圳城市化后）土地已經全部國有化。”在1月18日的新聞發布會上，郭仁忠公開對媒體表示：“原則上講，拿了政府的地，你要建什么項目就建，不能地拿完了就賣了。但是為什么農村集體經濟組織土地進入市場，這確實是考慮深圳市具體情況，這個方面做了一個比較重要的創新。”

根據郭仁忠的解釋，深圳市原農村集體經濟組織繼受單位掌握的工業用地上市流轉的前提是，深圳市的土地已經全部國有化。然而，就在郭仁忠做出這番解釋的同一場發布會上，“農村集體土地”“農村集體經濟組織”“未征未轉”等提法亦先后出現在包括郭仁忠本人在內的深圳市相關領導的表述中。

這種前后矛盾的表述，其實同樣廣泛存在于深圳民間，背后折射的卻是深圳以行政命令一刀切推行土地國有化后留下的尷尬僵局：政府拿不回，集體用不了。

一次性轉地

僵局始于2004年6月26日深圳市政府印發的一份文件。這份全面改變土地權屬的《深圳市寶安、龍崗兩區城市化土地管理辦法》表示：“兩區農村集體經濟組織全部成員轉為城鎮居民后，原屬于其成員集體所有的土地屬于國家所有。”

此前半年間，寶安、龍崗兩區原鎮、村兩級的行政建制已變更為城市街道、居委建制；原村民陸續轉為城市居民，并相應獲得深圳市的社保待遇；原鎮、村兩級的集體經濟組織也隨之改制為股份合作公司。

“本次兩區城市化與傳統意義上的征地行為有著本質的區別。”2004年6月29日，深圳市國土房管局就上述土地管理辦法向當地媒體強調：“征地是根據經濟和社會發展的需要，將一個特定區域的土地通過相關程序征為國有，而此次城市化則是將農村集體經濟組織全部成員轉為城鎮居民，因而是‘轉地而非‘征地。”

中國現行的土地管理制度規定，“城市市區的土地屬于國家所有”，“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有”，“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用。”因此，中國城市化拓展需要的新增土地，必須將農村集體所有土地通過征用程序轉化為國有土地，然后才能用于城市建設。彼時，深圳市集體所有土地集中于寶安、龍崗兩區，共約956平方公里。

深圳市繞過“征地”環節將上述956平方公里集體土地轉為國有的做法，依據的是1998年修訂的《土地管理法實施條例》第二條第（五）項規定：“農村集體經濟組織全部成員轉為城鎮居民的，原屬于其成員集體所有的土地屬于國家所有。”

此舉飽受爭議。“深圳為什么大張旗鼓地宣傳轉地，農村集體土地搖身一變為國有土地就升值了，而在這個增值的過程中征地卻消失了。”曾經在深圳國土系統工作十多年的賀承軍，如今已變身為開發商，他告訴《中國新聞周刊》，國土資源部當時給深圳市一個評價“承認現實，下不為例”。轉眼已快十年，《中國新聞周刊》記者采訪到的多位深圳國土規劃系統的官員和專家，基本都像賀承軍這樣對這次轉地的合法性不置可否。

在深圳2003年提出城市化方案，并試圖一次性實現農地國有化之初，得到廣東省政府的支持。但是，這個計劃在上報國土資源部時，卻遭到了反對。為此，國土資源部2004年下半年派小組赴深圳專項調查，并形成了上報國務院的調研報告，認為此舉“不宜模仿”，“下不為例”。

2005年3月4目，國務院法制辦公室、國土資源部又對深圳市政府進行“轉地”的法律依據，即《土地管理法實施條例》第二條第（五）項，作出專項“解釋意見”。該解釋強調，只有在農民集體所有的土地逐漸被依法征收，并全部轉為城市居民后，才能對農民集體剩余的少量土地轉為國有。這個偏向于否定的解釋，杜絕了一次性轉地在其他地方上演，而已經既成事實的深圳轉地則成為特例。在一年后正式實施的《深圳市土地儲備管理辦法》中，寶安、龍崗兩區的農村土地已統一納入國有土地儲備。

由此，深圳率先成為全國第一個沒有農村建制的城市。

城市化狂飆突進

一次性轉地，源于深圳市提速城市化建設的沖動。

上世紀90年代以來，深圳升格為直轄市、兼并相鄰地級市郊區土地的傳言就一直不斷，卻始終未有結果。土地向外突圍難為，轉而向內挖潛就成為深圳擴容建設用地的原動力。

早在1992年，深圳就通過行政手段對農村城市化進程進行干預，使深圳經濟特區內的農村村民在身份上轉變為城市居民，把村民委員會自治組織改造成居民委員會，并把原計劃經濟時代的生產隊這種集體經濟組織方式改造成了股份合作制公司的形式。

不僅如此，深圳城市化建設很快又擴張到關外。1993年寶安正式撤縣設區被劃分為寶安、龍崗兩個行政區并入深圳市，兩區范圍內18個鎮的建制并未取消，各鎮村所擁有的集體土地也未被征用，保持原集體土地的性質。

為加強管理，深圳市1993年下半年頒布了《深圳市寶安、龍崗區規劃國土暫行辦法》，該文件規定兩區轄區范圍為城市規劃區，兩區農村集體經濟組織所需非農建設用地由市土地主管部門一次性劃定。劃定標準分別為，各行政村的工商用地按每人100平方米；農村居民住宅用地，每戶基底投影面積不超過100平方米；農村道路、市政、綠地、文化、衛生、體育活動等公共設置用地，按每戶200平方米計算。

非農建設用地劃定后，屬劃定范圍內的土地由該集體經濟組織按城市規劃進行建設，如要轉讓則要報國土部門批準，補交地價，且國土部門不再劃給非農用地指標；在劃定范圍外的土地，盡管仍屬集體所有，但該集體經濟組織無權開發建設，開發利用權、處置權在政府。

在政府試圖掌控城市化進程之前，村民早就開始了自發的城市化。在龍崗區平湖街道山廈新村鄔德華的記憶中，早在上個世紀80年代末該村農田已經變為工業區，用于發展港資三來一補企業。他告訴《中國新聞周刊》記者，那時有條件的村民可以自己申請土地自建廠房，也可以與外商合作開發。地理位置相對偏遠的山廈村如此，其他地方更是不甘落后，幾乎所有的農地都被用于工商開發，農民收益主要則靠租地收入。

這些做法在相當長時期內得到各級政府的默許，出租土地和廠房成為招商引資的重要舉措。“當時發展很快，招商引資很厲害，個個招商。村里招商，鎮里招商，區里招商，村民個人也可以招商，所以那時候建房子是好事，沒有什么違法的負疚感，這是當時的一個特定氛圍。”賀承軍1996年時在寶安分局龍華管理所工作，整天跟土地和村民打交道，他告訴《中國新聞周刊》：“實際上我當國土所所長的時候，是鼓勵違法建筑的。”

賀承軍1996年到龍華鎮工作時，89平方公里的土地上，建成區還不到10平方公里；6年后調離時，建成區已近50平方公里，人口也從30多萬增長到180萬。2002年賀承軍調到寶安區公明鎮工作時，招商引資和搶建廠房的故事繼續火熱上演。

到2003年，特區外總量532.3平方公里的建設用地中，農村非農建設規模達到247，3平方公里，與城鎮用地規模旗鼓相當，大規模的集體土地已經轉化為事實上的城市建設用地。而此前一年特區外土地變更調查的結果顯示，工業用地占非農建設用地總量的53.7%，公用設施、公用建筑用地僅占8‰

歷史遺留

2003年10月，深圳市頒布《關于加快寶安龍崗兩區城市化進程的意見》，要求到2004年底用一年多的時間，將特區外27萬農村人口，全部完成從農村人到城里人的身份轉換，其核心則是將寶安、龍崗兩區約956平方公里的集體土地一次性轉為國有。

其中，政府只需對256平方公里純農業用地“適當補償”，另有360公里未曾承包到戶的農村山林地以“默認國有”原則被自然地轉為國家所有。對于300多平方公里“已建成區”，作為歷史遺留問題視為征地處理，政府承認農民對“已建成區”的土地使用權，不追究違規責任，但必須把“已建成區”的土地權屬統一轉為國有，且不再對農地征用做任何補償。

對于這次轉地，寶安區一位不愿意透露姓名的村集體股份合作公司負責人，將其形容為擠干“最后一滴血”。2月22日中午，他在位于寶安中心城區的一棟辦公樓內告訴《中國新聞周刊》，他對這次轉地連“已建成區”都不放過感覺很過分，“我們成了沒有土地的農民”。

心懷不滿的不只是這位股份合作公司負責人，《中國新聞周刊》接觸到的不同層面的原住民都持有類似的抱怨。事實上，大量原集體土地（包括已建和未建用地）的實際使用權也仍然掌握在原村民或繼受單位手中，既不具有合法產權，又得不到政策的支持，并且涉及復雜的歷史遺留問題。

其中，2004年城市化轉地過程中劃定的非農建設用地，是政府承諾給原村民合法利用用地中的主要組成部分，屬于原集體建設用地的一種類型，也是當前深圳原集體土地管理的重點之一。深圳市規劃國土委土地利用處書面回復《中國新聞周刊》的采訪時稱，合法工業用地是村集體到國土部門辦理了用地手續的工業用地；未征未轉土地是政府尚未征用和轉為國有現仍在村集體手中的土地，包含合法工業用地。

深圳市規劃國土委土地利用處1月31日的這份書面回復顯示，南山、鹽田、寶安、龍崗、大鵬等五區（新區）原農村集體經濟組織繼受單位合法工業用地面積為24.57平方公里（包含部分工商用地）。其他區（新區）暫未統計。

對于未征未轉地的成因，深圳市規劃國土委土地利用處在提供給《中國新聞周刊》的文字材料中表明，在1992年和2003年的城市化過程中，由于部分土地或地上建筑物等未及時清理、補償到位，導致仍存在部分未完善征（轉）地補償手續的用地。

但現實顯然更加復雜。在2004年的這次轉地中，龍崗區考慮歷史已劃定的非農建設用地，不再對非農建設用地已達標（甚至超標）的街道重復劃定，只對未達指標的街道按建成區和未建區不同比例進行劃定，使實際劃定的規模“超指標”。寶安區則不考慮歷史已劃定的非農建設用地，全部按指標重新劃定，使部分街道因無地可劃而產生“懸空指標”，出現“未達標”的現象。

不僅如此，兩區均對公建指標做了捆綁，使絕大部分指標作為工商用地和居住用地，公建用地指標被嚴重騰挪。由于農村已經自行開發建設多年，本次城市化轉地對非農用地的劃定存在劃定位置偏遠、地塊分散、指標無地落實、與規劃用地性質沖突等問題，不少村民或集體都提出置換調整的要求，等等。

“這種情況又不好界定是不是違法用地，但是違法建筑總是存在的，即使是農村集體土地也不能隨便建設，我們用了個詞叫合法外用地。”深圳市國土規劃系統一位不方便透露姓名的政策研究制定者告訴《中國新聞周刊》，2009年曾經做了一個調查，全市大概有將近300平方公里合法外用地，尤其以特區外居多，而且絕大部分以握手樓、廠房等各種形式存在。

對于這些業界俗稱為小產權房的建筑，深圳方面有所回避，統稱為歷史遺留。“現在一開會就說，我們深圳不一樣，我們沒有小產權房，小產權房是在農村土地上未經國家法理批準所蓋的房子，所以他就換一個說法，是歷史遺留問題。”深圳綜合開發研究院旅游與地產研究中心主任宋丁在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，“只是政府宣布這個地是你的，但是政府沒有條件去拿地，還是在原集體經濟手中，有些又一塊一塊分別轉讓給其他的企業。”產業用地瓶頸

“將原農村集體經濟組織繼受單位可用的產業發展用地納入全市統一的土地市場，將有效拓展產業用地來源。”1月18日，深圳市規劃和國土資源委員會主任王幼鵬，在新聞發布會上介紹產業用地情況時，毫不回避產業用地的緊迫性。

在深圳全市1991.71平方公里的土地總面積中，接近50%的是保護性用地不允許開發，建設用地的規模已達到全市總面積的46%，開發強度已經非常大。深圳官方預計，到2020年，深圳可供新增建設用地只有59平方公里，且所剩地塊零星、分散，重大項目和公共設施落地、產業轉型、城市發展都受到土地制約。數據顯示，2012年深圳建設用地推出面積同比下降超40%，全年土地出讓收入同比下降50%。

而已經開發的建設用地中也有很多尚未得到有效利用。深圳雖然沒有農村建制，但又是一個城中村與村中城并存的城市，原農村集體占用了大量土地資源。“關內是城市包圍農村，關外是農村包圍城市。”2月20日上午，深圳市國土規劃系統一位不方便透露姓名的政策研究者在接受《中國新聞周刊》采訪時，如此描述深圳的土地利用現狀。

目前深圳市建設用地（含住宅、公共設施、工業用地）為917.77平方公里，其中農村集體建設用地390平方公里，占全市建設用地42%；農村合法集體建設用地95平方公里，僅占農村建設用地近25%。

從土地利用效率來看，2010年整個深圳特區的地均工業增加值是11億元/平方公里，其中原特區內是55億元/平方公里。原特區外是7億元/平方公里，差了將近7倍；地均工業產值整個深圳特區是49億元/平方公里，原特區內是196億元/平方公里，原特區外則是36億元/平方公里。

“約300平方公里的非法用地掌握在30萬原住民手里，其余600多平方公里建設土地面積上，卻承載將近1500萬人的外來務工和新移民。”深圳綜合開發研究院旅游與地產研究中心主任宋丁2月19日接受《中國新聞周刊》采訪時認為，此種土地資源占有狀況極不合理，“所有在這片土地上生存的人們的矛盾關系，都是因為政府這么多年來沒有及時處理土地以及地面物業的發展問題。”