城市外籍人口管理研究——以廣州為例

◎ 李 慶

中國沿海發(fā)達城市經歷了30多年快速發(fā)展后，移民問題日漸突出，與外來勞動力形成的城市化移民問題相比，更加具有挑戰(zhàn)性的是，隨著國際化水平的提高，外籍人口涌入的沖擊日趨顯著，包括廣州在內的沿海發(fā)達城市已經成為面對這一問題的前沿。第六次人口普查數據顯示，北京、上海和廣東聚集的外國人占全國國際移民人口的62%，其中廣東所占人數超過全國的1/3，聚集在廣州及其周邊城市的外籍人士中，非洲裔的比例遠遠超過其他城市。如何處理好外籍人口問題，不僅是中國經濟社會發(fā)展、國際化和城市化必須面對的問題，也是城市管理創(chuàng)新、打造國際化城市的重點。

一、廣州外籍人口問題

廣州是中國的南大門，有著兩千多年的歷史，從歷史上看，廣州歷來是外國人偏愛的中國城市，因為廣州自古就是中國對外貿易的門戶，有“千年商都”之稱。秦漢時代廣州是商賈云集的對外貿易重鎮(zhèn)和海上絲綢之路發(fā)祥地，隋唐時期在廣州設立了市舶司，清代乾隆時期廣州更是全國唯一的對外通商口岸，也正是因為廣州的外貿地位，才導致鴉片戰(zhàn)爭從這里點燃。建國后，廣州的廣交會很長時間內是我國對外貿易的主要窗口，改革開放開始后，廣州又責無旁貸地站到國家對外開放最前沿，廣州不僅是我國珠三角地區(qū)最大的城市，更是在國際上最具外貿吸引力的中國城市，重要的外貿地位必然會帶動大量外籍人口涌入，形成外籍人口的城市聚集。廣州擁有外國人聚居區(qū)的歷史由來已久，從唐宋元明時的蕃坊到清時的廣州外城，乃至當今廣州城內的“外籍人聚居區(qū)”。不同時代廣州外籍人的來源有著很大不同，唐宋時期主要來自東南亞、中東等地；新航路開辟后，大批的西方傳教士、商人來到廣州傳教經商；當今廣州外籍人口不斷增加，人口的國籍結構越來越復雜，除了傳統(tǒng)的西方人和亞洲人，非洲等欠發(fā)達地區(qū)的外國人也紛至沓來，形成了著名的“巧克力城”——非洲族裔聚集區(qū)。據廣東外管局統(tǒng)計，目前在廣州居住一年以上的常住外國人約有1.8萬人，每年在廣州臨時住宿登記的外國人約50萬人，在全國省會城市中，廣州外國人常住或暫住人員的數量都首屈一指。

世紀之初活躍在廣州的非洲人主要來自西非尼日利亞、馬里、剛果等地，他們多數是長期從事跨國貿易的非裔商人。調查顯示，廣州早期的非裔商人普遍具有豐富的跨國經商經歷，68.5%曾去多國經商①，這些非裔商人群體以從事個體的、民間的商貿活動為主，形成一種中非民間商業(yè)交往模式。隨著中非政府間往來的日趨緊密，中非集體對話和多邊合作日益加強，廣州非裔商人除了數量明顯增加外，族裔經濟也逐步形成，在非裔商人的聚集區(qū)，為非裔提供服務的職業(yè)也應運而生，產生了不同行業(yè)分類，族裔群體內部逐漸出現從事其他職業(yè)的人群，地下經濟和違法活動也逐步出現。

表面上看非籍人口的大量涌入對廣州的經濟貢獻是有限的，而且還帶來了不少社會問題。首先是很多非籍人口存在“三非問題”（非法入境、非法居留、非法就業(yè)），“三非問題”使他們的生活沒有安定感，難以產生城市歸屬感，有很強的冒險沖動，社會責任感更無從談起。其次，隨著非裔人群數量的增多，人員素質越來越參差不齊，尤其是大量來自非洲欠發(fā)達地區(qū)的人口，人們受教育程度低，語言能力等與外界溝通的能力也比較低，在與本地人的交流中存在很大障礙，例如，調查發(fā)現不走人行天橋而違章闖過馬路的行人中非洲人占了一半，他們的解釋多數是“看不懂、聽不懂”。第三，非裔人口從膚色、體型、體力等方面與本地人都存在較大差異，給廣州本地人帶來很大的心里壓迫感，這種壓迫感極易形成內心深處的反感。第四，非裔人的生活態(tài)度和生活習慣，包括兩性態(tài)度等都與本地人有著巨大的差異，非裔人的行為很容易觸動本地人的道德底線，產生相互的歧視甚至敵視。第五，與國人對外籍人士的普遍印象不同，廣州的非裔外籍人口很多屬于低收入群體，與廣州普通市民接觸廣泛，直接滲入到普通老百姓的日常生活當中，較多的接觸交往也就意味著產生誤會和摩擦的機會增多，這種誤會和摩擦往往因為不同的種族而被放大。上述這些原因再加上一系列的非裔人違法犯罪事件導致廣州市民對非裔外籍人產生反感，形成強大的社會輿論，在強大的輿論壓力下城市管理部門不得不采取了各種各樣的措施平抑因為非裔人口帶來的社會問題，非裔人員的入境簽證開始變得偏緊，簽證期縮短，加強對居留在廣州的非裔人管控等。這些措施雖然表面上獲得了社會秩序的好轉，但是卻加深了非裔群體的艱難處境，限制和打擊與非裔的民間國際貿易，減少了中非之間廣泛的民間接觸。

從外來勞動力的角度看，縱觀中國經濟的發(fā)展歷程，不難看出中國經濟已經步入勞動力成本明顯上升的階段，人口紅利在逐漸降低，老齡化社會初見端倪，很難說未來中國的勞動力需求不會面向國際勞動力市場，如果這種局面來臨，可以預見以廣州市為代表的廣東沿海地區(qū)又會成為吸引、接納外籍勞動力的前沿，繼吸引內地勞動力謀得30年發(fā)展后，未來廣東沿海地區(qū)有可能借助國際勞動力遷移保持和維護經濟社會的發(fā)展，廣州有可能會成為中國外籍人口管理和融合的主戰(zhàn)場。可見，廣州成為吸引國際勞動力的先行區(qū)和試驗場，會給廣東沿海的發(fā)展謀得新的重要戰(zhàn)略機遇。

從更高的層面看，隨著中國的發(fā)展和崛起，來自欠發(fā)達地區(qū)的國際移民數量增長已經成為必然趨勢，如果對他們一味的采取推擋排斥的態(tài)度，不利于中國成為具有民族接納和融合能力的國家，有礙中國在未來世界格局中的崛起。只有一個有包容能力的國家，才能具有多元化的生命力和文化進步動力，這些都是強大國家軟實力必不可少的組成部分，不能只看到非裔人口問題的負面影響，從解決眼前問題出發(fā)，采取簡單的措施從表面上解決問題，這種做法不僅截斷了我們逐步積累吸納、融合外籍人口（尤其是欠發(fā)達地區(qū)人口）經驗的路徑，也使得打造世界性城市的能力大大降低，畢竟任何一個世界性的城市都不可能只是衣著光鮮的靚男俊女，必然要有容納各色人等的襟懷和能力，在這些方面，我們有必要認真借鑒以移民立國的美國的民族融合經驗和教訓，盡管美國的移民問題到目前仍然是最重大的社會問題之一，但是其幾百年的移民融合之路畢竟有許多深刻的教訓和有益的經驗值得參考。

二、美國的早期移民融合道路

中國和美國在吸引外來文化、吸納外來移民，致力于種族和解和共榮上有著巨大的值得共同探索的空間。中國悠久的文明史就是文化融合的歷史，每一次文明的的碰撞都極大地促進了經濟社會的發(fā)展。現階段中國巨大的發(fā)展成就勢必吸引更多的外國人來到中國，走進中國的城市，甚至會落地生根，從現在的情況看，中國城市，尤其是中國沿海的發(fā)達城市已經首先面臨這一問題的考驗。美國是建立在移民基礎上的國家，種族融合是美國的立身之本，移民塑造了美國文化的多元性，形成了美國發(fā)展的原動力。盡管美國是個有著巨大包容性的國家，移民認同仍然是一個漫長、艱辛、復雜的過程，種族矛盾始終尖銳的伴隨著美國發(fā)展的整個歷程，美國移民認同道路中的挫折和經驗令人深思，特別是美國19世紀下半葉到20世紀初的經濟和社會發(fā)展狀況與當前的中國部分地區(qū)十分相似，尤其值得新時代的中國城市認真研究。

“美國化”概念是美國早期移民認同的核心理念，指外來移民正式融入美國社會所必須進行的各項準備活動，其目的是使外來移民理解和奉行美國生活準則。19世紀末至20世紀初，被稱為美國的“進步時代”，這個階段美國的基本社會結構已經定型，政治制度趨于穩(wěn)定，主流價值觀基本確立，經濟社會快速發(fā)展，美國的文化理念和生活方式也在逐漸形成。在這樣的背景下“美國化”運動呈現自然融合特征。

在19世紀末至20世紀初，美國人的主體是英格蘭、愛爾蘭和德國等西歐和北歐國家的移民，被稱為“老移民”，而來自俄國、奧匈帝國和意大利等東、南歐國家的移民被稱為“新移民”。同老移民相比，新移民有很大的不同，他們分屬于不同的種族，不會講英語，文化素質相對較低，聚居在大城市的本民族社區(qū)里，形成有民族特色的聚居區(qū)。在紐約、芝加哥、底特律、波士頓、費城等大城市，出現了諸如“小意大利”、“小匈牙利”等移民社區(qū)。

新移民的增加給老移民帶來就業(yè)壓力，與老移民展開生存競爭，于是老移民開始熱衷于攻擊新移民，他們宣稱日益增多的外來移民對美國社會帶來巨大的危害。首先，新移民無知、懶惰，沒有技術，習慣于野蠻生活，有損于美國文化精神。其次，新移民具有的宗教信仰和歐洲激進思潮會擾亂美國社會，威脅美國共和政體和民主制度。第三，外來移民會破壞美國擁有的“對歐洲社會弊病的免疫性”，會給美國帶來貧困、疾病和罪犯等嚴重社會問題。第四，非英語人口數量的增加會破壞美國文化和社會凝聚力。美國的排外主義者甚至認為其他種族人群的大量涌入，會形成新移民在人數上的優(yōu)勢，改變美國人口的種族結構（新移民大多數是男性青壯年勞力，1890年男性移民占總移民人數的61.9%，15～40歲青壯年勞力占69.2%，1907年時這兩個比例分別達到72.4%和85.6%）。新移民涌入的階段恰好是美國經濟、社會的重要轉型期，城市化進程突飛猛進，城市犯罪、疾病、混亂和暴力等現象應運而生，社會動蕩不安，勞資矛盾加劇，罷工斗爭頻繁，一旦這些問題中出現外來移民的身影，就會被排外主義者嚴重夸大和借題發(fā)揮，指責是新移民使犯罪率升高，使社會秩序受到嚴重破壞，使城市貧困加劇。事實上這些現象表面上與移民有關，實際上是社會轉型期的普遍現象，社會轉型期的社會管理往往跟不上經濟社會的快速發(fā)展，立法滯后，管理脫節(jié)，使各種社會問題集中爆發(fā)，并不能完全歸咎于外來移民。盡管如此，老移民仍然認為新移民不僅搶走了他們謀生的飯碗，降低了美國人的生活水準和文化水平，而且是導致社會動蕩不安、暴力泛濫、貧困日增、失業(yè)率居高不下的元兇。

表1 1880—1920年主要歐洲國家移民美國統(tǒng)計（單位：人）

與移民沖突的現實相呼應的是進化論、優(yōu)生論以及血統(tǒng)論等思潮的推波助瀾。19世紀后期，達爾文物種進化論傳入美國，這種帶有強烈的“種族優(yōu)越”傾向的理論被迅速融入到種族排外主義思潮當中。英國社會學家和思想家赫伯特·斯賓塞用進化論來解釋人類社會的發(fā)展規(guī)律，宣揚達爾文主義的“物競天擇，優(yōu)勝劣汰，適者生存”的自然法則，他認為盎格魯·薩克遜民族是世界上最優(yōu)等的種族，其他種族都是劣等的。20世紀初，“優(yōu)生學”的鼓吹者引申社會達爾文主義者的論調，認為美國人口出生率在下降，素質低劣的新移民的出生率卻很高，如果不限制移民，盎格魯·薩克遜種族將會面臨滅絕的災難。更有甚者，一些動物學家、生物學家和生理學家，根據動物進化論演繹人種優(yōu)劣理論，宣揚“白色人種優(yōu)越論”，直接埋下白人與有色人種之間矛盾的禍根。

在新老移民已經在經濟和社會很多領域出現碰撞的現實環(huán)境下，種族主義思潮的出現，進一步激發(fā)了美國民眾的民族危機感，掀起了美國史上空前絕后的排外主義高潮，新移民成為許多社會問題的替罪羊，成為美國人發(fā)泄排外偏見的出氣筒，這種情況刺激新移民愈發(fā)難舍母國情結，與美國社會更加格格不入，離心離德，甚至老移民的種族情緒也被激發(fā)和強調起來，整個社會呈現出各種種族利益相互對峙的復雜局面。在1880—1920年期間，德裔移民是新移民中人數最多的群體，已占美國人口總數的10%，但是在戰(zhàn)爭期間，德國族裔公開申明自己的親德立場，宣揚日耳曼民族沙文主義，使美國即使在戰(zhàn)爭環(huán)境下也不能團結一心、同仇敵愾。嚴峻的現實迫使聯邦政府不得不直接干預移民的社會融合問題，采取了被稱為“高壓鍋式”的同化（Pressure Cooking Assimilation），“美國化”從自然同化轉變?yōu)橛陕摪钫苯痈深A的強制性同化。1915年，美國移民委員會聯同移民歸化局，成立了“美國化運動日全國委員會”，確定1915年7月4日為“美國化運動日”。

“美國化”運動發(fā)生在19世紀與20世紀之交，以社會性運動為開端，在經歷了第一次世界大戰(zhàn)后，逐漸轉變成強制性的政治運動，在20世紀20年代這場運動逐漸衰落，移民限額法案頒布后，這場運動就基本結束了。“美國化”運動是美國社會史上最具有代表性的移民同化運動，試圖通過“同化”、“美國化”等手段以標準的美國模式代替移民的特色文化，希望其他民族、種族的移民放棄其原有的民族文化，接受盎格魯·撒克遜主流文化，以保持美國白人主流文化的同質性。在“美國化”運動中美國人固守自己的優(yōu)越感，放任自己對新移民的偏見，強迫新移民完全接受美國生活和文化方式，服從美國的社會秩序，結果反而加劇了種族矛盾和社會的隔離，不僅未能實現真正的社會融合，還使國家凝聚力下降，種族紛爭不斷。嚴酷的現實說明偏見和指責并不能移除移民們對其母國文化的認同，不僅無助于移民認同和民族和解，而且會與移民認同的目標背道而馳。

美國“進步時代”移民“美國化”的教訓告訴我們，從維護自身利益的角度出發(fā)，抱著人種差異的觀念對待外來移民，在對待移民的態(tài)度上保持著不切實際的優(yōu)越感，在對待外來移民的問題上充滿歧視和偏見，大肆宣傳移民的負面作用，不僅不會贏得種族融合、社會和諧的局面，還會加劇社會矛盾，喪失文化交融帶來的發(fā)展活力，最終會損害自身的長遠利益，使國家的發(fā)展蒙上陰影。

我國沿海發(fā)達城市初現端倪的移民問題的背景在很多地方與美國“進步時代”的移民背景極為類似。首先，都處于經濟繁榮和社會發(fā)展的上升階段，其次，本地人在種族、信仰和文化上具有強烈的優(yōu)越感和主導意識，對外來移民和外來文化抱有戒心和抵觸。第三，外籍移民多數是為了改變原有的窘迫生活走上移民道路，在與本地人的碰撞中處于弱勢地位。第四，新移民擁有自己的信仰和文化習俗，又在生計上與本地人存在依賴和競爭關系，往往采取聚居的形式自我保護，生活在自己的種族圈子內，形成對主流社會的種族隔離。然而中國出現的移民問題又與美國“進步時代”的移民背景有著重大差別，首先，中國巨大的人口規(guī)模使中國初現端倪的外來人口問題不會像美國“進步時代”的移民潮對人口結構形成很大沖擊。其次，中國兩千年的發(fā)展歷史，已經反復錘煉和確立了穩(wěn)定的民族關系，新的外來移民很難對社會穩(wěn)定產生巨大影響。第三，中國長期重視維護社會穩(wěn)定的工作，雖然經濟社會處于快速發(fā)展和崛起階段，各種法規(guī)制度日益完善，管理機制具有很高的效率，既會對外籍人口提供完善的服務，又具有加強外籍人員管理，穩(wěn)定社會秩序的能力。以廣州為代表的中國沿海開放城市在汲取美國“進步時代”移民“美國化”運動經驗教訓的基礎上，有條件也有能力發(fā)揮自身的優(yōu)勢應對好外籍人口的挑戰(zhàn)，不僅要使外籍人口可以促進中國經濟社會的繁榮發(fā)展，還要探索使中華民族崛起具有包容性和凝聚力的外籍人口社會融合模式，這就需要對外籍移民的社會融合的模式進行深入研究。

三、創(chuàng)新外籍人員城市管理制度

隨著國家的強盛，外來移民問題會從一個邊緣性的社會問題，逐漸演變成影響國家政治、經濟、社會、文化、宗教以及國家安全等多個領域的關鍵性社會問題，幾乎所有的發(fā)達國家都必須面對移民引發(fā)的各種社會問題。對于崛起的中國而言，經濟發(fā)展所帶來的商業(yè)和就業(yè)機會必將吸引跨國移民數量快速增加，直到形成一個強大的新社會群體，使中國的移民問題從一個邊緣性的社會問題發(fā)展成為重要的社會問題。廣州的非籍移民問題初現端倪。

近年來，到廣州經商、就業(yè)和居住的外國人越來越多，廣州市為了能為外國人提供更加方便的服務，專門成立了“改善廣州涉外環(huán)境聯席會議”，發(fā)行了《外國人服務手冊》給來廣州生活創(chuàng)業(yè)的外國人，在廣州電視臺開設廣州英文頻道，在政府網站開設了英文窗口，在市民及服務窗口提高外語能力等。在提高涉外服務水平的同時，為了應對外來移民帶來的社會問題，廣州市也加大了對外國人管理工作力度，包括：1.頒布《廣州市流動人員管理規(guī)定》，將外國人納入實有人口管理和服務系統(tǒng)，將外國人管理服務工作納入流動人員管理服務范疇。例如，加強住宿登記和信息采集，將外籍人員的國籍、居住、就業(yè)等信息納入系統(tǒng)管理。2.建立全市各職能部門齊抓共管的“大外管”工作格局，多元共治外籍人口。例如，建立由相關職能部門互聯共享的全市統(tǒng)一外管信息網絡平臺，實施信息化管理。3.在外國人居住較多的地區(qū)開展外國人管理試點工作，建立“外國人管理服務工作站”，把外國人管理服務工作延伸至社區(qū)，探索有效的外國人管理模式。4.加強外管隊伍建設，提高管理員的外語等專業(yè)水平。上述工作有效地緩解了一度比較突出的外籍人員問題，實現了與外籍人員相關的社會治安局面的好轉，然而從更加長遠和重要的方面看還需要從宏觀和全面的角度認真審視外來人口問題，從更深的層面研究和解決外來人員的社會融合問題。

社會融合是指遷入人口在遷入地建立起良性互動交往，適應并且融入遷入地的經濟社會文化生活的過程，社會融合的目標是形成可以相互滲透、交融、互惠、互補的外來人口本地化的關系。潘尼克斯（R．Penninx）具體地論述過移民社會融合的核心問題，他認為，移民融合要面對兩個方面問題：一方面是移民文化與宗教信仰多樣化的問題，另一方面卻是移民獲得平等的社會經濟權利問題，這些問題的本質就是政治理論中關于公民權問題。他認為，移民的公民權應該包含三個維度，首先是政治或立法意義上的公民權，其政策含義是，移民是否被看成政治社會群體中完全參與的正式成員。第二個維度是社會經濟維度的公民權，顯示移民正式的社會經濟權利和毋庸置疑的公民身份，包含移民在就業(yè)體系中的權利以及在社會經濟制度化結構中相應的權利。第三個維度是文化與宗教信仰權利，意味著移民有權自我組織，有權享有自我的、本民族的和本宗教的文化權利等。這三個維度是從國家政府到地方政府的移民社會融合政策需要達到的目標，也是檢驗移民社會融合政策（促進融合還是產生排斥）的一個標尺。

梁波等(2010)對西方社會融合理論進行了匯總后分為三類：以Gordon為代表的結構性和文化性“二維”模型；以楊格一塔斯(J.Junger-Tas)等人為代表的結構融合、社會文化融入和政治合法性融入“三維”模型；以恩澤格爾(H.Entzinger)等人為代表的經濟融入、政治融入、文化融入、主體社會接納等“四維度”模型。結合目前我國外籍人員問題的發(fā)展趨勢，有必要從社會融合理論出發(fā)，結合我國發(fā)展的階段特征，從經濟融入、文化融入、社會融入、結構融合和身份認同五個維度對我國促進外籍移民社會融合的政策措施進行分析，以廣州市的外籍移民社會融合為樣本，摸索適合中國發(fā)展階段和中國特色的移民社會融合模式。

（1）經濟融入。經濟融入是經濟領域的社會融合，主要考察外籍移民的經濟收入，用遷移人口的經濟收入與本地人口的經濟收入差異來衡量外籍移民的經濟融入程度，當外籍移民的經濟收入與本地居民基本相當時表示經濟領域的社會融合狀況較好(Heckman，1998；Carlsson and Rooth，2007)。除外籍移民的經濟收入外，職業(yè)屬性及社會保障狀況也是考察外籍移民經濟融入的重要方面。

經濟融入是防止欠發(fā)達地區(qū)移民在貧困狀態(tài)下聚集，出現類似貧民窟問題的關鍵。欠發(fā)達地區(qū)移民往往經濟能力和交流溝通能力相對較低，在廣州又缺少足夠的社會關系網絡，必然出現以種族聚集為特征的少數族裔聚居區(qū)，如果沒有正常的就業(yè)機會和收入來源，這樣區(qū)隔化聚居的極端結果很可能出現類似貧民窟的聚居區(qū)，因此有必要為外籍移民提供有針對性的、適當的就業(yè)機會，保證他們基本生活來源，使他們具有基本的經濟條件和生活能力，從而避免出現環(huán)境臟亂、治安惡化、犯罪現象嚴重的貧民聚居區(qū)。尤其不能認為外籍移民全部是來冒險撈金的，放任他承擔自己的生活風險，自生自滅，這樣的想法必然會導致外籍人員成為社會中最不穩(wěn)定的因素，使廣州社會管理付出更大的代價。也就是說廣州在制定面向外籍移民的政策時有必要考慮到他們的從業(yè)和收入，要適當考慮到他們生活保障，建立針對外籍移民的就業(yè)指導和就業(yè)機會提供機制。

（2）社會融入。社會融入是指外籍移民族群或個體能夠和主流社會群體同樣獲得正常的政治、社會和文化權利和地位，是外籍人口社會適應程度的標志。社會融入不僅需要外籍移民與本地環(huán)境長期的自然交往與磨合，而且離不開政府解除制度性排斥的努力，不難理解外籍移民的社會融入受到遷入地國籍制度、戶籍制度、子女教育、社會保險、公共醫(yī)療、住房保障、就業(yè)等諸多制度性措施的限制，這些都是外籍移民社會融入的巨大障礙，廣州市政府有必要正確審視這些政策制度對外籍人員社會融入形成的過高門檻，逐項予以調節(jié)和改善。

社會融入需要外籍移民對廣州社會具有全方位的了解和體會，這就要求外籍移民有途徑獲得這方面的知識，例如，當外籍人來到廣州時，他們多不了解中國的法律和政策，不了解廣州的法規(guī)和制度，根據調查顯示“三非”問題出現的根源多是由于外籍人不懂中國的政策和法規(guī)造成的，這就要求廣州政府在推進外籍人員社會融入的過程中有針對性的加大對當地法律、法規(guī)、政策、制度的宣傳介紹，把宣傳和管理更好的結合，有效的宣傳將以極低的成本獲取明顯的外籍人員社會融入的回報。

（3）文化融入。文化融入是指文化領域的社會融合，主要考察外籍移民在語言、起居、著裝、飲食等方面與遷入地的適應程度。外籍人員在母國的社會文化生活習慣深深地根植于他們的觀念中，反映在他們的行為模式上，使他們有強烈的愿望在廣州保持這種文化傳統(tǒng)，這種情況不難理解，卻阻礙他們在廣州的社會融合，成為形成種族隔閡的最深層次的原因。然而，從文化融入的積極方面講，社會進步與文化發(fā)展有很大的關系，外籍移民的文化融入可以開通文化傳播的渠道，為文化交流提供了條件，使外籍移民和廣州人都獲得了拓寬文化視野，激發(fā)新文化、新思想的空間，進而推動人們思維方式和生活方式的進步。從某種意義上講，人員、物質和思想的流動和交流會產生一種新的跨國文化，這種跨國文化融合了外籍移民與定居國的價值觀、行為方式和態(tài)度，從而產生出一種新的文化環(huán)境，對推動思想進步和社會進步都會產生積極作用。因此廣州在制定關于外籍移民的政策時，要積極挖掘外籍移民身上所承載的文化價值，創(chuàng)造外籍移民與本地文化交流和融合的機會，使外籍移民和廣州人都能理解、欣賞雙方的文化，并且能從對方的文化中汲取營養(yǎng)，豐富自身文化的同時營造新的文化內涵，實現文化的相互融入。

（4）結構融合。結構融合是指社會融合對應到社會各階層。社會本身是具有分層特征的，對于廣州而言，這種狀況也是客觀存在的，不可能要求外籍移民在短時間內實現社會整體的全面認同，而是要對位相應的社會階層，并在相應的階層中率先實現社會融合。

結構融合以外籍移民的社會交往滲透社會各階層為主要標志，在政策和制度設計中使他們能夠與本地人口的相應階層相互融合，通過社會交往從遷入人口轉變?yōu)橄鄳A層的廣州人口，逐步擺脫社會邊緣地位。政策設計還要給外籍移民創(chuàng)造階層上升的通道，使他們能夠在遷入地擁有擴展生存空間，向中產階級或更高層次接近，進而進入主流社會群體。也就是說要使外籍移民逐步擁有享受更多政治權利的發(fā)展空間，使他們具有在廣州為自己的利益爭取和訴求的地位，具備真正的歸屬感和主人意識，同時又可以有條件地在廣州保留原遷出地的生活文化習俗。

（5）身份認同。身份認同即外籍移民在與本地居民的社會交往與互動過程中，遷移者逐步改變自己身份特征，在與原住民的雙向的交往過程中形成相互認可與接納的狀態(tài)，能夠彼此接受和尊重，形成和諧的社會關系，找到共同歸屬感，最終消除身份差異，實現同等身份。身份認同的主旨是外籍移民逐步調整由于遷移所帶來的心理影響及對廣州的隔閡，調整自身對社會評價參照體系的認知，即移民的社會參照體系由原遷出地改變?yōu)檫w入地，從而主動獲取廣州居民對外籍移民的身份認同。

實現身份認同的首要任務是激發(fā)和保護外籍移民社會融合的主動性，鼓勵外籍移民積極投身廣州的社會活動。從社會融合的結果來看，外籍移民主動投入社會融合有益于外籍移民的身份認同，有益于外籍人口獲得各項社會福祉與政治權利。因此廣州在政策和制度設計時要給外籍移民創(chuàng)造參加本地社會活動的機會，讓外籍移民盡可能多的融入當地的政治、經濟和社會活動，參與到諸如社區(qū)管理、志愿者服務、規(guī)章制度擬定等諸多活動中，使他們在參與廣州的社會建設中獲得身份認同。

綜合以社會融合為目標的政策措施改進內容可以發(fā)現，廣州政府在設計關于外籍移民管理的政策目標時首先要在戰(zhàn)略高度認識和定位外籍移民問題，其次要超越“屬地化管理”思維，形成移民管控、引導的大思維，既要在短期內通過立法手段加強對外籍移民管理，同時又要從大處著眼，從長遠著眼，從廣州城市經濟社會發(fā)展的各個層面為外籍移民的社會融合打開空間，不僅在經濟、社會、文化和社會服務領域把外籍移民納入保障視野，還要在社會交流中給外籍移民設立融入主流社會的通道，甚至在廣州城市空間規(guī)劃中對外籍人的聚居區(qū)有所考慮。在管理方式上可以進行積極探索，既可以繼續(xù)嘗試外籍人自我管理的道路，也可以探索移民融合的政策機制。

雖然中國目前還不是一個發(fā)達國家，也不是一個移民國家，但是從中國目前的崛起趨勢和國際化進程看、從對世界經濟的貢獻和影響看、從蘊含的商業(yè)和就業(yè)機會看，中國越來越具有強大的國際吸引力，尤其在廣州這樣具有對外貿易區(qū)位優(yōu)勢、具有對外交往傳統(tǒng)優(yōu)勢的重點城市，將首當其沖迎接越來越多的外來移民，這些外籍移民中不可能全部是高端人才和投資富商，必然還會大量包括各種階層的外籍人口，接納和融合各種移民的能力是中國崛起必然需要面對的挑戰(zhàn)和考驗。沿海發(fā)達地區(qū)的城市，尤其是像廣州這樣具有接納外來人口的區(qū)位優(yōu)勢、歷史優(yōu)勢和文化傳統(tǒng)的城市必將代表中國率先迎接這一挑戰(zhàn)和考驗，這種考驗已經超越了城市發(fā)展本身，必須上升到國家戰(zhàn)略的高度予以重視，這是中國發(fā)展時代賦予廣州的歷史責任，更是廣州建設具有特色國際城市的大好契機，也應該是廣州城市創(chuàng)新的重點領域。

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