湖北人口流動、聚居及城鎮體系空間布局——基于湖北省的調查研究

◎ 譚云霞

城鎮化是工業化發展的產物，也是人口向城鎮轉移的過程。人口流動和聚集的狀況直接影響和決定城鎮體系的空間布局。隨著改革開放，我國人口大規模流動已經成為常態，城鎮化也快速發展。但是，在我國人口大規模流動及城鎮化發展中也存在突出的問題：這不僅是阻礙人口流動尤其是向城鎮轉移的制度障礙仍沒有消除，也存在人口的自發、盲目和無序的流動并造成城鎮空間布局嚴重失衡，大型和特大型城市不堪重負，而大量的縣域城鎮發展不足，甚至空心化。如何打破人口自由流動的制度性障礙，同時引導人口有序流動，實現城鎮空間的合理布局，這是當前亟待研究解決的問題。湖北省是一個農業大省，農村人口大規模流動及城鎮發展失衡表現得非常突出，我們通過對湖北人口流動及城鎮空間布局狀況的調查研究，分析湖北省城鎮體系及其空間布局的特征特點、存在的問題以及未來的走向。在此基礎上，對如何進一步引導人口合理流動，完善城鎮體系及城鎮空間分布提出政策建議。我們也希望通過這一典型個案的分析，為進一步推動我國人口有序流動及城鎮化健康發展提供實踐樣本、政策建議和理論啟示。

一、湖北省人口流動及其特點

改革開放以來，湖北農村人口流動及城鎮化進程明顯加快。當前，湖北省已進入城鎮化加速發展時期。至2011年末，湖北農村常住人口2773.68萬人，城鎮常住人口2984.32萬人，首次實現城鎮人口超過農村人口，城鎮化率達到51.8%，超過全國城鎮化平均水平（51.27%），位居全國前列，在中部六省處于領先位置。（見表1、表2、圖1）

從湖北人口的狀況來看，有如下幾個特點：

一是人口流動規模：根據最新數據，2011年度湖北省農民工外出規模持續增長。截至2011年12月31日，湖北省全年外出農民工1045.37萬人，較上年增加35.85萬人，增長3.55%。據統計，從2005年底到2009年底4年間，全省城鎮人口增量為155萬人，年均增加人口38.8萬人。其中，特大城市和大城市人口增加46萬人，占29%；中小城市人口增加21萬人，占14%；縣城人口增加40萬人，占26%；建制鎮人口增加48萬人，占31%。

表1 1978-2011年部分年份湖北省城鎮化水平

表2 2011年中部地區省份城鎮化率

圖1 2000年～2011年湖北省城鎮化率趨勢（單位：%）

圖2 2001年～2010年湖北省凈流出人口趨勢圖（單位：萬人）

二是人口流動方向：從流動的區域來看，湖北省大量人口向省外流出，全省人口呈凈流出態勢，也是全國流出人口大省。從省內來看，全省僅武漢、宜昌兩市的人口為凈流入狀態，其他市州一直是凈流出，省內人口流動處于非均衡狀態。從城鄉來看，以農村人口向城鎮流動為主。流動人口絕大部分來自農村，流入地區多數是社會經濟較發達的城市地區。從流動的主體來看，大量中青年由農村流向城鎮。近幾年，隨著第一代農民工年齡偏大，加之金融危機的影響，一部分農民工開始返鄉流動。

三是人口流動的方式：“人戶分離式”流動比例大，二元結構特點明顯。總體而言，湖北省人口流動“人戶分離式”流動比例大。現行戶籍制度對湖北省有關人口流動方式有很大影響，其中，對湖北省人口流動方向方面的規定最為明確，突出“兩嚴”、“兩松”。“兩嚴”指從湖北農村到城市要嚴格控制，從小城鎮到大城市要嚴格控制，相反流向則實行“兩松”。從整體上看，湖北省省內流動頻繁，流動人口絕大部分來自農村，流入地區多數是社會經濟較發達的城市地區。但隨著湖北省經濟的不斷發展，招商引資力度的逐步加大，少部分流出人口有返鄉打算。整體而言，湖北省流動人口數量龐大，主體是農民工。規模將持續增加，流入地比較集中。男性及年齡集聚比例高，整體素質高于流出地。

在現有的研究當中，人口學家認為城鎮化是農村人口逐漸轉變為城市人口的現象和過程，其實，城市化是一個綜合概念，既包括農村人口向城市空間聚集的過程，也包含各種經濟要素流的城市匯聚和城市空間、規模擴展的過程②，人口的流動必然引起各種要素的流動和匯集，最終導致城鎮空間格局的變化。

二、人口流動對城鎮空間布局的影響

總的來看，人口向城鎮流動，加快了城市化進程，促進了城鄉經濟的發展。隨著湖北農村人口向城鎮大規模轉移，湖北城鎮化加速發展。特別是人既是生產者也是消費者，農村人口的大量流動刺激著湖北省城鎮消費市場的擴大，也帶來了湖北省城市經濟的發展。通過城鎮化建設，減少農民，促進農業的規模經營，為農民就業、增收創造條件。但是，另一方面，城鎮人口流動的方向及聚居狀態對湖北城鎮化發展也有消極的影響。

首先，人口大量省外轉移，制約全省城鎮化發展。過去十年，湖北省凈遷出人口470萬，凈遷出人口規模僅少于四川省，居全國第2位；人口總數減少5%，減少幅度僅低于重慶市，居全國第2位。雖然人口外流減輕了湖北人口壓力，但是，由于遷移人口大都是勞動力，甚至擁有一定技能和資金的人員，他們的流出本身是勞力、資金和技能的流出。大規模的人口外流，必然會導致省內城鎮化內在動力不足。據測算，如果湖北凈外流人員全部流入湖北的城鎮，可使湖北城鎮化率提高質7.6個百分點。特別是向外流動以中青年勞動力為主，留下老、少、弱人群，這不僅削弱了湖北省自身勞動力素質，制約湖北自身經濟社會的發展，同時，大量的老少弱人群也增加了湖北自身的財政負擔和社保壓力。

其次，人口向特大城市集聚，造成城鎮體系斷層。目前湖北人口主要向武漢特大城鎮轉移，造成武漢“一城獨大”，城鎮體系出現“斷層”。按照特大城市、大城市、中等城市、小城市(含建制鎮)人口規模分級，全省各級城鎮人口所占的比重分別為20%、13%、16.5%、50.5%，為典型的“兩頭大、中間小”的城鎮規模結構。在湖北城鎮中心體系中，國家中心城市僅有武漢市1個，國家級中心城市少，中小型地區性中心城鎮多。在湖北省不同等級城鎮體系中，城鎮化速度及地區生產總值增速呈現出明顯的差異性，武漢處于遙遙領先地位，而其他地市與武漢之間的差距較大，致使湖北省整個城鎮體系發展不協調。

第三，人口從發達地區集聚，造成城鎮空間布局失衡。由于湖北經濟社會發展不平衡，西部是山區，也是少數民族聚居區，經濟發展相對落后，而長江經濟帶尤其是武漢及東部為經濟社會發展較快的地區，大量人口向這些地區聚集，造成湖北城鎮分布東密西疏，城鎮空間布局不盡合理。目前，大部分城鎮主要沿交通干線或長江漢水集聚，東部城鎮數量多、密度高、規模大，而西部城鎮少，規模小。整個長江和漢江水道所分布的城市占湖北所有城市的18/37，接近一半。在城鎮人口密度上，省會城市武漢的人口密度最高，達到972人/平方公里，神農架林區人口密度最低，只有24人/平方公里。西部人口密度低，城市數量相對也較少。大中小城市與城鎮的布局不夠合理。缺乏梯次推進的發展格局，制約了城市的協調穩健發展，二級城市規模偏小。

表3 湖北省城市中心體系③

第四，人口從農村向城市轉移，小城鎮發展嚴重不足。由于人口大量從農村向城鎮特別是大中型城鎮轉移，農村人口日益空心化。特別是一些縣市城鎮發展不足，鄉鎮城鎮基礎設施和公共服務嚴重不足，致使“小”城鎮經濟空心化，社會功能日益萎縮。農村新社區建設發展緩慢，人口承載力低，制約了農村聚落的發展。到2009年，湖北建制鎮雖然達到了740個，但主要集中在江漢平原、長江漢江沿線和國道省道沿線，平均間距為5～6公里，平均人口規模僅有1.2萬人。到2011年，包括許多縣城的城關鎮在內，鎮區常居人口在3萬以上的也僅為46個，絕大多數城鎮人口均在1萬人以下甚至不足2000人。

第五，城鄉二元化制度依然存在，制約人口城鎮化進程。迄今為止，同全國一樣，湖北城鄉二元結構仍沒有完全打破。現行教育、醫療、衛生、社保、住房等方面的城鄉差別依然存在，給農民市民化造成了諸多障礙，制約了城鎮化的發展。

三、推動人口有序流動并優化城鎮空間布局

2005年9月29日，胡錦濤在中共中央政治局第二十五次集體學習上明確強調，“堅持走中國特色的城鎮化道路，按照循序漸進、節約土地、集約發展、合理布局的原則，努力形成資源節約、環境友好、經濟高效、社會和諧的城鎮發展新格局”，要求各地“根據各地經濟社會發展水平、區位特點、資源稟賦和環境基礎，合理確定各地城鎮化發展的目標，因地制宜地制定城鎮化戰略及相關政策措施”，促進城鎮化健康發展。從湖北來看，當前必須進一步深化改革，破除城鄉二元結構，為人口轉移提供制度支持和保障，同時，要制訂相關政策，引導人口合理流動，并立足環境承載力和城市承載力，科學規劃城鎮空間布局，優化和完善城鎮體系，推進城鎮化健康發展。

（一）政策引動，開放發展

人口大量流動導致了湖北省人口凈外遷加劇、湖北省內勞動力分布不均衡、農村用地規模低效、城鎮空間布局體系分散以及農民工普遍“無安全感”等一系列的問題，主要是因為政策導向模糊，流動人口無法通過確切的政府決策信息決定未來的流向與選擇，導致了人口流動的任意性和盲目性。因此，必須統一政策導向，讓流動人口能在城鎮留下，強化人口發展規劃和目標管理制度，適度控制城市人口規模。統一各項社會經濟政策的導向，共同促進人口城鎮化，引導人口合理分布。④根據城市人口和資源的規模大小，制定政策，分類管理流動人口。對不同規模的城市，采取不同的人口流動政策。如：對人口規模超大的城市（如：武漢），要考慮到資源枯竭的威脅和高成本管理，采取更為嚴格的準入制度。而對人口少而又具發展潛質的小城鎮，則可以放開戶籍。無可回避的是，嚴格的人口流動政策會遭遇自由、平等原則的拷問，但保證城市的可持續發展也是必須考量的重要目標。

（二）以人為本，高效發展

人口是衡量城鎮化水平的重要指標，是制定城鎮化建設與發展規劃的重要依據。而實現城鎮化的快速發展，說到底就是實現人的城鎮化，這是城鎮化最重要最本質的東西。因此，要真正實現人的城鎮化需做到：一是以人為落腳點，推進農民工市民化。加快城鎮化轉型，提升城鎮化的質量，重點和難點也在于解決湖北省當前農民工的市民化問題。湖北省的城鎮化到了需要作一盤棋來整體考慮的時候，兩億多農民工長期在城市打工，但沒有解決戶籍問題，沒有解決社會保障和公共服務的問題，加上農村留守老人、留守兒童問題，這些問題不解決，將留下很大隱患⑤。二是強化基本公共服務功能。加快社會事業發展，加強科技、教育、文化、醫療衛生、社會福利、人口計生等等基礎公共服務設施建設，建立綜合性的服務平臺，推動社會服務資源向基層和社區延伸。健全公共就業服務體系，加強基層勞動就業和社會保障服務設施建設，實施“陽光工程”等就業推進工程。

（三）結構分明，協調發展

受以前中國城市發展理念與政策影響，過去，為控制大城市規模，湖北發展了較多中小城鎮，城鎮化率比工業化率落后幾個百分點。湖北省小城鎮規模太小，使得人流、物流流向較大的城鎮，致使“小”城鎮經濟空心化，社會功能日益萎縮。現在要求壯大大城市，積極發展中小城鎮，但小城鎮不能像過去那樣遍地開花，應突出重點，一個縣重點發展一兩個鎮。同時，優化城鎮空間布局，科學構建城鎮體系。首先，編制和實施縣域村鎮體系規劃，充分利用土地整理、建材下鄉、農村環境整治、農村危房改造等政策，以中心村為重點，以新型農村社區為抓手，搞好村莊建設和農村住房建設，促進土地節約、資源共享，提高農村的基礎設施和公共服務水平。二是大力培育中心鎮和特色鎮，逐步歸并和減少村鎮數量。到2015年，為實現轉移360萬以上的農村人口進入城鎮的目標，必須大力發展中心鎮、特色鎮和縣城。三是大力發展縣城，使之成為承載全省城鎮化人口聚集的基本單元。形成以武漢城市圈為核心，以東西部城市群和各級中心城市為支撐，以長江經濟帶為紐帶的具有區域競爭力的城鎮空間格局。

（四）體系構建，集群發展

城市群的產業鏈具備垂直專業化分工協作功能，湖北省要適應人口大量流動帶來的區域發展不平衡，空間結構布局不合理等問題應注重城鎮體系構建，著重發展城市群：一是以優化區域城市結構來增強帶動力和輻射力。二是突出“一主兩副”，優化城鎮空間布局。三是以構建現代城鎮體系來增強區域集聚力。第四，突出板塊效應，支持城市圈和城市集群發展。⑥最后，支持襄陽、宜昌兩個省域副中心城市擴大規模，完善功能，增強區域輻射力和競爭力。⑦⑧

（五）分解板塊，網格發展

首先，網絡化治理可以有效應對湖北省地方化、差異化現實，避免“一刀切”模式帶來的負面影響。在地區社會發展的非均衡性與差異性前提下，發揮湖北省地方政府在治理中的積極性與主動性、促進多元化，尊重地方治理主體的自主性，同樣是網絡化治理的核心理念。其次，網絡化的城鎮空間治理布局，要求城市公共服務做到一視同仁。以“善治”為追求目標，即在價值層面上追求公共利益最大化、在工具層面上追求有限資源的最優配置。同時，創新“服務人口”概念，將城市公共資源和服務延伸至居住半年以上的暫住人口，在職業培訓、子女教育、醫療養老、居住交通等方面提供同質同樣同價的市民待遇，這是城市公共服務觀念的大轉身，是城市理性的回歸，也是城市化發展的必然要求。

（六）產城互動，一體發展

湖北在城鎮化進程中實現產業結構與空間結構的匹配，需要落實主體功能區戰略，統籌考慮區域城鎮化的推進程度和動力機制。在優化開發區域今后的方向是轉變外延式城鎮化為內涵式城鎮化，強調經濟發展方式轉型、自主創新能力培育、地域文化特色塑造等內涵品質的提升⑨。首先，須構建“全域規劃”的引導觀。其次，以構建現代城鎮體系為主線，增強區域集聚力。努力構建大中小城市、中心鎮和一般鎮有機結合的城鎮網絡體。最后，應以優化區域城市結構為核心，增強帶動力和輻射力。加快全省三大城市群發展，把產業向周邊擴散，提升優勢產業的專業化程度，進而增強城市群的帶動力和輻射力。

注釋：

①《2011年度湖北省人口發展與研究報告》，http://www.sxpop.gov.cn/0/1/5/60/38632.htm。

②孫平軍,丁四保,修春亮.北京市人口-經濟-空間城市化耦合協調性分析.人口問題研究,2012(5).

③住房和城鄉建設部課題組.“十二五”中國城鎮化發展戰略研究報告.中國建筑工業出版社 ,2011.

④薛剛凌.引導人口理性有序流動.法制日報,2011,5,6.

⑤甘露,馬振濤.推進新型城鎮化需要體制機制創新.中國經濟時報,2012,9,20.

⑥劉良謀,張學峰.新形勢下推進湖北城鎮化建設的思考與建議,http://www.policy.net.cn/view.jsp?id=20 1110101926350019。

⑦劉良謀,張學峰,劉月明,秦思敏,洪盛良,李文斌,胡建斌,王琳,邱實,袁野,喻穎.新形勢下推進湖北城鎮化建設的思考與建議.政策,2011,1,5.

⑧《湖北省經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》，載于《湖北日報》，發表時間：2011年4月1日。

⑨楊梅.論湖北“十二五”城鎮化發展模式.荊楚理工學院學報,2011 (10).

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