高校政府采購內部監督機制存在的問題及對策

高 虹，劉玉晗，陸 萍

（北京師范大學 財經處，北京 100875）

近年來，國家對高等教育投入逐漸增加，我國高等教育實現跨越式發展，高校已成為潛力巨大的消費市場［1－4］。根據政府采購法以及教育部等部門相關文件要求，政府采購被引入高校采購實踐中。政府采購在高校加強支出管理、降低采購成本、促進廉政建設等方面發揮了重要的作用［5－6］。實踐說明，如果沒有完善的監督機制，政府采購行為在運行過程中易發生偏差。相對于法律法規等外部監督機制，高校政府采購內部監督機制是確保政府采購工作規范運行最直接、最基本的保障［7－9］。因此，如何完善高校政府采購的內部監督機制，提高資金使用效益，保障高校的政府采購行為是“陽光下的交易”，已成為高校政府采購工作亟待完善的重要課題。本文在分析當前高校政府采購內部監督工作中存在的問題的基礎上，提出完善高校政府采購監督機制的幾點策略［10－12］。

1 高校政府采購內部監督存在的問題

1.1 內部監督制度不完善

政府采購是一項實踐性很強的工作，明確制度依據是政府采購及監督工作順利開展的必要保障。《政府采購法》屬于基本法，有些內容只是原則上作出規定，距離完善的法規制度體系還有一定差距。高校內部政府采購制度的不完善，主要反映在以下幾方面。

（1）高校內部政府采購目錄及范圍。高校采購對象有其特殊性。以設備采購為例，除了采購一些功能比較固定或者標準化的通用設備，還需采購不同學科、不同專業所需的設備。不同類型、品種的設備需要的采購模式不同。目前高校政府采購基本上采用集中采購與分散采購相結合的采購模式，但很少有高校明確規定哪些項目必須由政府機構集中招標采購，哪些可由學校自行采購。

（2）政府采購預算計劃制度。制定《政府采購法》的目的之一就是要提高政府采購資金的使用效益。由于高校資金來源多，不能準確估計資金到位時間，為政府采購預算及計劃編制帶來了很大困難，使得政府采購監督在預算計劃監督方面缺乏適當依據。

（3）學校內部采購管理制度及相關程序不完善或可操作性不強。例如，很多高校缺乏政府采購相關工作細則，沒有明確規定以非公開招標方式采購物資必須經過市場調查、專家論證和相關部門審批等程序，因而無從規范監督政府采購方式是否運用得合法合理，難以避免以“時間緊迫”等借口人為改變政府采購方式、進行違規操作。

（4）學校內部集中采購機構的工作制度不健全，主要表現在集中采購活動的決策和執行程序還不明確，相互監督、相互制約機制不健全，更不利于審計、紀檢等內部監督部門對采購部門的日常工作程序監督，有可能滋生“集中性”腐敗。

1.2 高校政府采購組織體系不科學

部分高校仍然存在組織體系不科學、不完善的問題，例如未能貫徹政府采購要求的“采”“管”分離原則。

政府采購一般有3個當事主體：管理監督者、執行者和使用者。有些高校的采購管理監督與執行沒有完全分離。這些高校或按項目分類，將集中采購分別歸口基建、房產、設備、后勤等相關職能部門管理和實施，或專門成立采購中心集中歸口管理和實施，實際是同一個采購部門對所采購的項目既管理、又執行。管理與采購不分，容易造成確定采購方式的隨意性，很難保證其監督工作的客觀、公正性。另外，某些高校采購人員和采購部門還同時兼管簽訂合同、驗收、付款，使得內部監督機制缺失。

1.3 對政府采購監督不全面、監督力度不夠

政府采購過程包括編制采購預算計劃、論證立項、選擇采購方式、采購信息披露、供應商資格審查、簽訂采購合同、履行采購合同、驗收、結算和效益評估等主要環節。政府采購的監督應該是對全過程的監督，要從編制采購計劃環節就開始實施監督。在采購過程中，要保證有相應的監督力量參與采購活動全過程。

目前高校政府采購計劃的編制和審批程序缺乏足夠的監督，政府采購計劃的編制和執行存在著隨意性，缺乏應有的約束力，缺乏對招標準備階段的公正性監督（例如對標書編制的科學規范性監督、對招標信息公開規范性監督、對抽取評標專家程序的監督）和對投標人資質的審查監督。一些高校的紀檢監察部門對招標采購活動的監督只限于評標過程，而對于開標之前的工作和評標結果的處理都不知情。另外，由于有些高校紀檢監察部門不參與采購方式的審批，非招標采購活動（尤其是“跟標”、競爭性談判）經常成為監督的“盲區”。

從政府采購參與主體看，高校內部有采購計劃編制和審查部門、采購項目論證立項部門、項目使用單位、集中采購機構、評標專家、簽訂合同的部門、驗收部門、付款部門等，任何一個參與招標主體的行為不規范，都有可能導致一項采購活動失敗。例如，如果項目論證立項部門在論證不充分的基礎上立項，雖然從形式上符合規定，可以進行采購，但是無論后續采購執行程序多么科學規范，此項采購依然存在先天性不足，有可能導致采購的物資不能達到要求或者重復購置等問題。

1.4 由于信息來源缺乏或滯后，難以有效監督

目前，高校的政府采購機構尚未與監督管理機構建立規范、順暢的溝通方式和制度，引起執行與監督脫節，導致監督機構介入的滯后，不能及時、全方位、全過程地監督政府采購過程。例如，當監督部門介入一項招標活動時，該項招標活動已經開始，甚至已經完成若干個程序。此時介入監督往往流于形式，或只能進行事后監督。

另外，很多高校不太重視對政府采購活動有關信息或政府采購法規、制度、流程的及時公開披露，致使采購工作透明度不高，采購活動缺乏廣大教職員工的監督。

1.5 高校政府采購監督方法不足

政府采購監督工作一般主要由學校政府采購管理機構、財務、審計、紀檢、資產管理等部門負責，主要監督方法是針對采購項目，進行評標監督、參與驗收監督、對招投標檔案文件的事后抽查等，缺乏系統性的監督機制，監督的方法不夠科學、全面。

2 制定完善、可操作性強的高校政府采購制度

高校應該結合本校實際，以《政府采購法》、政府采購目錄等法律法規及相關部門的規定為基礎，制定本校政府采購工作的規章制度。

（1）政府采購預算制度。對政府采購預算的監督是政府采購監督管理的首要環節，通過預算監督可增強政府采購計劃的可操作性。完善的預算制度應包括明確預算編制主體和預算內容、預算編制審批程序、預算調整程序等。

（2）政府采購項目調研論證及計劃制度。首先應提交關于采購項目的調研報告，內容應包括：購置理由（包含現有物資儲備使用的現狀）、物資型號及功能分析、預期效益、運行條件、運行成本、目前在哪些地方有同類設備及使用效率如何等。論證專家應對調研報告進行審核、質疑和論證，并提出論證意見。調研報告和論證結論應作為制定采購計劃的基礎。經科學論證的項目采購計劃應當包括項目使用人、采購預算、采購方式、質量驗收、監督程序等內容。采購項目一旦通過審批就要嚴格執行，如需變更，必須履行相關變更手續并經有關部門批準。這一制度的施行，將大大減少采購的盲目性，增加購置的科學性，避免浪費資金。

（3）關于學校政府采購范圍、采購組織形式、適用范圍的規定。對學校執行政府采購的范圍進行界定；對集中采購和分散采購的采購范圍進行界定；對學校集中采購部門及其職責范圍進行界定。

（4）規范的采購流程和詳細的工作制度。對各種采購方式都有標準、完整的業務流程，例如規定選擇非公開招標方式采購必須經過的相關程序（如市場調查、專家論證和相關部門審批等）；規定公開招標的步驟和程序；確定評標專家的選取辦法、評標規則和評標方法、招投標檔案管理辦法；確定招標管理人員和操作人員在招標過程中的職責及工作相互銜接和配合的方法；規定合同簽訂、項目驗收、付款、審查監督辦法。應健全高校內部集中采購機構的工作制度，完善集中采購活動的決策和執行程序，形成相互監督、相互制約的機制。

（5）建立投訴、舉報、處罰制度。有效的供應商投訴制度及對違規違法行為的舉報、處罰制度，也是高校政府采購監督管理的內容之一。高校內部要設立多層次投訴、舉報渠道并保證渠道暢通，便于政府采購當事人進行投訴，有利于內部監督管理部門及全校師生對政府采購的監督管理。高校應根據政府采購法規、文件來制定內部政府采購處罰制度。對于違反紀律者，應視情節的嚴重程度給予通報批評或處分；對已構成犯罪的，依法移送司法機關追究刑事責任。任何單位和個人都有權對政府采購中的違紀違法行為進行舉報。

3 健全高校內部政府采購管理監督組織體系

根據政府采購的采管分離原則，成立學校政府采購領導小組，統一領導政府采購管理工作，通過制定政策制度、工作流程，并根據反饋信息，對集中采購部門或專項招投標工作組進行管理監督。在學校政府采購領導小組統一領導下，集中采購機構可以是一個全面實施所有政府采購項目的內部集中采購中心，也可以是幾個實施不同類政府采購項目的內部職能部門（根據職能部門業務特點劃分）（見圖1）。

對于招投標采購的項目，可以由內部集中采購中心或歸口職能部門牽頭，組建由多部門共同參與的招標工作小組。招標工作小組應包括學校各有關部門的成員，紀檢、審計、資產管理、財務等部門必須參與其中，形成這些部門和全校教職員工共同參與的政府采購監督組織體系。不同部門根據自身業務范圍及在采購活動中的權責，有重點地進行監督。例如，審計部門重點審查采購部門的工作流程，審核采購的數量和成本價格及采購過程中發生的一切財務事項，并對供應商的履約情況進行監督；財務部門根據采購預算或通過實地參與招投標、付款程序等進行監督；紀委則通過參與招投標、跟蹤調查、根據舉報信息等對采購過程中出現的違規違紀問題進行監督查處；資產管理部門實際參與招投標監督、對項目驗收進行監督。

圖1 高校內部政府采購管理監督組織體系

4 對高校政府采購進行全程監督

高校政府采購主要包括申請、采購、驗收、付款4個環節，涉及項目使用、采購、驗收和財務等各個部門。監督的主要著眼點是：各部門是否各盡其責、采購是否經授權批準、采購方式選擇是否合理、采購過程是否合法合規、是否符合學校驗收規定、付款是否有適當的被授權人批準等。對這些環節，必須在事前、事中、事后分別采取有針對性的監督措施。

4.1 事前監督

事前監督可防止所購物資、設備無法滿足需求或者重復采購而造成浪費。事前監督主要涉及2個內容：一是采購項目是否有購置計劃以及資金是否到位，可防止采購不按計劃或者無充足經費采購；二是采購立項是否符合規定，主要監督項目的必要性和可行性論證。應審查采購申請報告內容是否詳盡，采購需求是否明確，從滿足科研、教學需要角度提出要求。

4.2 事中監督

事中監督是對采購方式和供貨商的選擇、采購決策、招標等進行全面監督。主要監督內容包括是否執行了《政府采購法》及相關文件規定；選擇的采購方式是否得當；對達到法規或學校采購制度規定金額以上的項目是否采用了招標采購；招標采購是否按照規定進行。事中監督要把握好5個關鍵點。

（1）招標文件審查。招標文件不得含有傾向性技術要求或者排斥潛在投標人的其他內容。

（2）投標單位資質審查。審查投標單位的營業執照、資質證書、質量保證體系文件及經營業績。

（3）評標專家選取是否合規。評標專家應具備資質且不能與投標單位有利害關系或其他可能影響評標公正性的關系。

（4）評標辦法的制定。任何評標標準和方法都有一定的局限性，人的主觀因素往往發揮著一定作用，因此很容易引起歧義，這就要求監督部門充分聽取各相關部門意見，認真審查評標標準和評標方法，根據不同物資、設備的性質，選用科學的評標標準。

（5）開標過程的監督。在開標過程中，監督部門要嚴格執行公開、公平、公正原則，監督開標評標工作，現場監督開標過程，確保開標過程客觀、公正、透明、高效；綜合評標時，各方代表不應帶有任何傾向性。

4.3 事后監督

事后監督主要包括合同、驗收、付款審查、履約情況的跟蹤。

對合同的監督主要是合同主體資格是否合法；合同標物的數量、單價、型號是否和中標內容一致；合同的內容是否具體完整；合同雙方的違約責任是否明確。監督的具體方法是將合同的各項條款與招標文件、評標辦法及評標結果（會議紀要）進行核對。驗收環節的監督主要是現場觀察，以確認是否有相對獨立的驗收部門或驗收小組對貨物進行清點驗收。對付款環節的監督主要是審查授權控制情況，可審查會計記錄和憑證，即審查付款憑單是否經過被授權人批準。

對高校政府采購參與主體采取適當的監督措施，例如根據已經建立的采購制度和采購流程，對校內各學院、各個部門定期或不定期地進行工作檢查，發現問題及時處理，重視加強對校內采購部門工作人員的思想教育。

學校還要對政府采購預算和計劃的落實情況監督。對于已列入預算和計劃的項目但沒有實施采購的，要查清原因，供下年度政府采購預算參考。

5 強化政府采購信息溝通及披露

為保證高校政府采購監督部門能夠對采購活動進行及時、有效的監督，必須強化學校政府采購各職能部門與監督部門的信息溝通。

（1）建立政府采購定期報告制度。高校的政府采購部門要定期向學校政府采購領導小組及審計、紀檢部門報告已完成的采購情況（包括計劃完成情況、采購方式、組織形式、節約資金情況）及待實施的采購項目情況（例如準備招投標的項目）。學校政府采購領導小組及有關部門可以根據掌握的情況，選擇一些重點項目進行事后監督檢查，或者對待采購項目實施事前監督、對實施中的采購項目進行事中監督。

（2）加快政府采購信息化建設。學校在局域網上逐步實現政府采購的信息查詢、統計、交易等功能，即電子化的政府采購。各種方式的政府采購可以全部或部分通過電子系統進行操作，保證政府采購活動公開統一、安全通暢、高效便捷。網上競價和電子反向拍賣適用于詢價采購方式。

（3）高校政府采購主管部門應定期將有關政府采購的法規制度、采購的項目、程序、要求、過程和結果等信息向全校師生公開，提高政府采購的透明度。

6 創新高校內部政府采購監督方法

為加強對高校政府采購的監督，有必要創新高校內部的政府采購監督方法，具體可以包括專項檢查、日常監督和全員監督。

（1）專項檢查。由紀檢、財務、審計、資產等部門組成聯合檢查組，對政府集中采購部門、采購項目的使用單位進行政府采購制度執行情況的專項檢查。專項檢查可以是針對某個資金項目政府采購情況的檢查（如“985工程”、“211工程”、“修購”等專項資金），也可以是對某個項目使用單位某段時期政府采購情況的檢查。這種專項檢查可以為某專項資金使用效益評價提供支持，或對經濟責任制審計評價、績效評價提供支持。

（2）日常監督。將執行政府采購制度的情況列入審計和紀檢部門的年度及日常工作中，建立有效、多渠道的日常監督機制。這種日常監督對于控制學校內部集中采購機構及參與政府采購人員的工作效果和效率是非常必要的。日常監督結果應形成較固定格式的監督報告，向政府采購領導小組匯報并在全校公布。

（3）全員監督。可在學校內部聘請各學科有技術資格及具有豐富經驗的教職員工作為高校內部政府采購監察員，并給予適當的特崗津貼。監察員有對學校內部任一政府采購部門進行突擊性檢查的權利，也有參與監督任一采購活動的權利。政府采購監察員可以直接向學校政府采購領導小組匯報工作情況。對于做出較大貢獻的監察員，應給予表彰和獎勵。

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