國際游學監管,政府難題何解？

文_王 楠 編輯_王 陽 供圖_CFP

國際游學監管,政府難題何解？

文_王 楠 編輯_王 陽 供圖_CFP

國際游學的蛋糕越做越大，至今沒有出臺游學機構的準入資質。行業亂象、潛規則通行多少與之有關，糾偏的代價轉移到游學學生和家長身上。政府試圖在這個監管空白地帶補位，誰來管，怎么管，雖尚未定論，但在尊重市場和教育規律的前提下，監管之路已越來越明朗。

●2013年7月，韓國亞洲航空公司214航班當地時間6日在舊金山國際機場降落過程中發生事故，最終造成3名中國高中女生死亡。

相比于留學，國際游學近十年來一直沒有明確的監管部門。2012年4月，教育部、外交部、公安部、國家旅游局四部委聯合下發了《關于進一步加強對中小學生出國參加夏（冬）令營等有關活動管理的通知》（以下簡稱《通知》），但2013年7月的韓亞航空失事事件暴露出這個行業的尷尬：國際夏（冬）令營出事了，人們卻找不到直屬負責部門。這在習慣于以行政命令干預教育走向和市場行為的當下，顯得有點另類。國際游學的蛋糕越做越大，行業“潛規則”逐漸浮出水面，政府試圖在這個監管空白地帶補位，但誰來管，怎么管，至今尚未定論。

一場悲劇，誰來監管游學？

2013年7月，在每年最火熱的游學季，一場猝不及防的悲劇給夏令營兜頭潑了一盆冷水：韓國亞洲航空公司214航班當地時間6日在舊金山國際機場降落過程中發生事故，最終造成3名中國高中女生死亡。這三個女孩都來自浙江省江山中學。他們一行34人，由高一學生和陪護教師組成，準備前往洛杉磯郊外的西瓦利基督學校參加夏令營。

空難原本是極小概率事件，與海外游學沒有直接關系，但本次空難由于涉及中美韓三國，且一度引發口水戰而迅速聚焦起世界媒體的關注。《紐約時報》網站7月7日以《對中國家庭而言，旅程與夢想戛然而止》為題報道了中國學生近年來赴美游學的情況，人們的視點由空難轉向了國際游學。中國媒體在對游學產業利益鏈抽絲剝繭地調查后，一致發現游學亂象的產生除了高額利潤的助推外，還有政府監管缺失的責任：相關部門未給游學機構資質做出任何公證，現有《通知》規定缺乏具體的執行細則，四部委在游學監管中權責不明晰。

調查發現，江山中學組織的這次夏令營活動由鎮江博悅國際交流咨詢服務有限公司作為中介機構承辦，其中師生在舊金山的三天兩晚行程都由一家名叫“天益游集團”的地接旅行社安排。該旅行社總裁則說，江山中學赴美暑期游學團實則為一家名為“納美”的旅行社轉來的團體訂單。跟團教師的費用從學生所交費用中平攤，“校社合作”可能潛在的利益，轉嫁到學生身上，如此，國際游學層層分包的灰色生態鏈展現于世人面前。

一位業內人士指出，目前游學市場主要存在三類不規范：第一，游學機構的出境游資質問題，目前尚缺乏法律規范和行業標準；第二，國外哪些學校可以承接出境游學，目前也沒有標準；第三，目前的境外游學基本上是靠道德操守、行業規范，存在隱患。

其實，教育部等四部委在2012年4月24日就已下發關于學校組織的夏（冬）令營的通知。通知要求組織中小學生參加出國夏（冬）令營等有關活動的主辦單位應是中小學校、教育行政部門所屬的對外教育交流機構或者共青團、少先隊與婦聯組織，可以委托國家旅游局許可經營出境旅游業務的旅行社承辦。凡涉及與國際（或目的國）非政府組織開展交流的，應向上級外事主管部門請示報批和備案。承接出國夏(冬)令營等活動的旅行社應當具備國家旅游局許可經營出境旅游業務的資質。同時，《通知》禁止主辦單位以營利為目的組織出國夏(冬)令營等有關活動。

針對違反有關規定造成參加學生人身傷害或者惡劣影響的，《通知》第八條要求各地教育、旅游行政管理部門要會同工商、公安等部門建立部門間信息溝通機制，追究有關單位及責任人員的責任。

而在業內人士看來，前述四部委的通知只是一個“指導性意見”，很難細化，也缺乏操作性，比如，違反了指導性意見該如何處理；一旦出了事，對沒有資質的承辦方如何追責，誰來追責等，并未做清晰界定。該通知只是禁止學校組織有營利目的的國際游學，但對于商業機構則無明確規定。北京某游學機構經理評價《通知》說，雖然由四部委下發，看起來有好幾個部門在監管，但恰恰是部門越多，越不知道該是哪個部門管，沒人承擔把關的責任。“這個通知有點不倫不類。”

韓亞事件因緣起學校組織夏令營，當地教育部首先做出回應。據知情人透露，韓亞事件后，國家領導人曾親自責令教育部妥善處理此事，加之輿論的發酵，地方教育部門立刻采取了相關措施。2013年7月7日下午，衢州市教育局已緊急叫停各種暑期學生夏令營活動。8日，浙江省教育廳要求該省各地各中小學排查對各類出國夏（冬）令營、游學項目。其中，尚未簽訂合同的項目，暫緩執行。隨團參與組織管理的教師費用由學校和合作機構共同分攤，不得轉嫁給學生個人。

衢州市“一刀切”的做法遭到了輿論圍攻，大部分媒體和網友認為這是因噎廢食——國際游學本身并沒有錯，錯的是操作方法。而從行業監管的角度看，游學中介機構既不受旅游部門監管，也不受教育部門監管。可佐證的是，在空難發生后，鎮江旅游局稱，游學活動一般由中介機構開展，無需在旅游部門注冊審批；教育部門人士也稱，鑒于游學活動幾乎被認定為純商業活動，故教育部門并不介入。工商部門主要監管企業的注冊和年檢，只要年檢過了通常不會盯住企業的經營內容。

其他國家和地區如何監管游學

01 美國

成立于1910年的美國夏令營協會承擔著全美夏令營項目的認證、宣傳、管理等職能。針對每個夏令營活動，該協會都會開展前期的效果、安全等方面的專業論證，對承辦方資質、從業人員資格進行審查。此外，整個行業還有專業的夏令營搜索引擎、行業雜志、行業展會以及權威的從業人員培訓、專業的營地管理系統和軟件等等。

02 英國

英國于2011年5月建立了一個夏令營或冬令營的強制注冊系統。任何準備前往英國參加夏令營或冬令營的代理人或組織，首先要在英國大使館文化教育處網站上注冊，組織機構在注冊后會收到自動發出的一個專用編號以及簡要介紹。今后機構遞交的所有申請都需要提供該編號及營業執照上的單位名稱。任何代理公司如曾經提供過虛假文件、不完整的申請信息或曾有過未遵守規定的記錄，則需要進行額外調查而花費更長的時間。

03 日本

在日本，修學旅行是小學、初中和高中教育“學校例行活動”的一環，內容是由教師帶領學生集體參加、在外宿營的參觀和學習旅行。全國修學旅行研究協會和各地區的中小學修學旅行委員會等提供一條龍服務，如量身為學校制定修學旅行計劃、設定路線、組織專車運送、聯系旅行社等，既減輕了學校的工作量，也保障了修學的規范和成熟。修學旅行要納入學校年度計劃，學校要通過網絡向各地區修學旅行研究協會申請服務、向家長通報等。

04 臺灣

在臺灣，相關機構對游學有專門的監管。消費者可以通過“海外留游學業者查核計劃服務網”查詢游學企業是否合乎規定。臺灣規定辦理游學業務的企業應當具有出境資質，同時需在銀行繳納保證金。臺灣還發布了游學企業和消費者應當簽訂的游學標準化協議范本，對于該協議應該記載和不應當記載的規定比留學合同還詳細，一共49條，囊括了行程、費用、課程、食宿、交通等方面。

05 香港

香港的旅游業議會頒布了《經營游學團守則》《外游領隊相關準則》等，規定外游旅行團的領隊必須持有由議會發出的有效領隊證，“要求所有游學團參加者購買綜合旅游保險，并拒絕沒購保險者參加其游學團”；香港教育局發布的由學校組織游學團時應當遵守的《境外游學活動指引》，規定了包括領隊、食宿、交通、公開行程信息、團隊和安全常識教育等在內的20多條要求，如負責境外游學活動的領隊須具備帶領學生參與戶外活動或外地旅游的經驗，其中最少一位應為校內教師，游學團最少應由兩名領隊帶領，每名領隊不宜帶領多于10名學生等。

一位來自游學行業的資深人士告訴《留學》，游學涉及到出境旅游、教育、人身安全、對外交流，確實很難由某個部門直接監管。從嚴格意義上講，目前國家對于游學市場并沒有推出具體的行業標準和制度，導致市場管理比較混亂，這一行主要靠行業自律和責任心。

樣本難尋，游學怎么管？

國際游學起源于歐洲，如今在歐美已是成熟的跨文化體驗式教育模式，在日本、韓國、港臺也有幾十年的歷史，但在中國，仍處于導入期。

另一位來自游學行業的人士告訴《留學》，國際游學真正火起來其實是2010之后的事。得益于中國經濟的快速發展，中高收入家庭逐漸加大對子女的國際化教育投資，游學原本與留學井噴相對應，但2008年北京舉辦奧運會和2009年的豬流感疫情，一定程度上抑制了中國學生出國游學的熱情。2010年后，游學呈現爆發式增長。現在，越來越多的學生真正從游學中受益，成為了國際游學的回頭客。并預測，游學消費獎逐漸走向理性，會變成中國家庭的剛需，未來幾年市場份額將翻好幾番。

豐厚利潤和巨大的市場潛力，讓教育培訓機構、留學中介和旅行社盯緊了這塊蛋糕。迅速崛起的游學市場讓中國政府顯得被動，這個新生事物來得太快，他們此前毫無管理游學的經驗。但政府部門并非沒有作為，2012年出臺《通知》即是期望補位游學監管空白的努力。相較而言，歐美和日本等國基本把游學機構的資質準入交給市場來評判，政府監管力度較弱，但由于我國商業信用環境尚未成熟，這一模式暫時不具備太多的借鑒意義。

知情人士稱，韓亞事件后，國家教育部的官員曾走訪了多家游學機構，為制定游學行業準入資質和建立標準尋求專業建議。教育部的困惑是：游學到底是什么樣的產品？

這個問題觸及了游學的本質。我國游學行業準入機制和標準遲遲未推出，首要原因是國家對于游學產品性質的認定尚不明晰，而游學產品性質的定位則決定該如何監管。

多位業內人士認為，游學是帶有旅游特色的教育產品，不同游學產品中游與學的比例隨之不同。在游學剛剛興起之初，游的成分勢必多些，“家長覺得花了幾萬塊錢，就要看的越多越好，否則好像吃了虧。”一旦游學市場走向成熟，學生則更愿意深入某地體驗。但無論游多學少還是游與學參半，游學的落腳點必須是教育，終極目的是促進孩子快樂成長。顯然，教育部門應對游學負有部分責任。

游學同時涉及出境旅游，中小學生等低齡學生是游學主體，安全是第一要素，在這方面，國家旅游局的監管更為對口，“要開展游學，首先得具備出境旅游資質，沒有安全，一切都是空談。”而具備出境旅游資質的旅行社是否可承辦游學呢？關于教育的人認為旅行社畢竟是專業組織旅游的機構，運營理念里不包含天然的教育基因，“學”的專業度會被弱化。一位研究教育的專家建議參考臺灣的游學監管模式。

臺灣的國際游學至今有30多年的歷史，相對規范，目前由“國家觀光局”（類似與于大陸的國家旅游局）和“教育部”聯合負責。在臺灣，開展游學的機構必須取得國家觀光局辦法的出境旅游資質，教育部則統一發布游學企業和消費者應當簽訂的游學標準化協議范本（海外留游學契約），對于該協議應該記載和不應當記載的規定比留學合同還詳細，并且每年會嚴格核查，公布核查結果。

知情人士說，教育部官員談及今年曾去臺灣調研，仔細研究了臺灣留游學契約的條款，似乎有借鑒之意。

現在，國內業界正在呼吁國家旅游局和教育部能夠為游學機構頒布相關的資質，屆時，只有同時擁有出境旅游和游學教育培訓兩種資質的機構才能從事游學項目的開發和銷售。相關政府雖未拿出最終方案，但中國游學行業在不久后的未來，將不可逆轉地進入規范化操作的軌道。

[宋凌峰對本文亦有貢獻]