我國公務(wù)員制度建構(gòu)的歷史分析

摘要 我國公務(wù)制度經(jīng)歷了從無到有的過程，公務(wù)員制度的建構(gòu)隨著我們的社會大環(huán)境而變化，它在我國特有的環(huán)境下產(chǎn)生就必然受制于環(huán)境。它有自己的特色，卻也受著我國體制的制約，面臨多重困境。要變革這種局面，我們需要更為強(qiáng)硬的社會環(huán)境。

關(guān)鍵詞 公務(wù)員制度 環(huán)境 制度

中圖分類號：D693 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

我國從建國以來，社會環(huán)境不斷發(fā)生著變遷，社會環(huán)境的巨大變遷也促使著制度方面的變革。作為制度變革的一方面，我國公務(wù)員制度經(jīng)歷了一個漸進(jìn)的過程。建國后的很長一段時，我國在公務(wù)員的制度化方面都沒有太大進(jìn)展，公務(wù)員的任用、選拔、退休等方面缺乏制度規(guī)范，在現(xiàn)實(shí)層面導(dǎo)致了公務(wù)員的管理混亂，滋生了許多不良現(xiàn)象。隨著我國的政治環(huán)境的改善、經(jīng)濟(jì)也逐漸步上正軌，我國面臨由計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的大環(huán)境， 同時國際大氣候也在不斷向我國輸送變革資源，發(fā)達(dá)國家的制度模式誘導(dǎo)著我們的變革方向。內(nèi)外環(huán)境促使我國在探尋出路。早在1980年8月18日，鄧小平同志在中共中央政治局?jǐn)U大會議上所作的《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的重要講話中指出：“要打破老框框，勇于改革不合時宜的組織制度、人事制度……關(guān)鍵是要健全干部的選舉、招考、任免、考核、彈劾、輪換制度，對各級各類領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)的任期，以及離休、退休，要按照不同情況，作出適當(dāng)?shù)摹⒚鞔_的規(guī)定……認(rèn)真調(diào)查研究，比較各國經(jīng)驗，集思廣益，提出切實(shí)可行的方案和措施。”1982年按照干部“四化”標(biāo)準(zhǔn)，開始調(diào)整各級領(lǐng)導(dǎo)班子。1984年，中組部和原勞動人事部根據(jù)中央書記的要求著手起草《國家工作人員法》。1985年更名為《國家行政機(jī)關(guān)工作人員條例》，與1986年形成第十稿，下半年更名為《國家公務(wù)員暫行條例》，即第11稿，在中央層傳閱。1987年黨的十三大和1988年全國七屆人大召開，決定建立國家公務(wù)員制度。1989年開始在國務(wù)院六個部委試點(diǎn)。1990年在深圳和哈爾濱兩市試點(diǎn)。1922年初鄧小平南巡講話，全國增加了許多推行公務(wù)員制度的試點(diǎn)。1992年10月黨的十四大報告指出，盡快推行公務(wù)員制度。在此期間，《國家公務(wù)員暫行條例》修改稿已達(dá)26稿。1993年8月14日，李鵬總理正式簽署頒發(fā)條例，決定于1993年10月1日開始實(shí)施。 至此，我國的公務(wù)員管理有了正式制度的支撐。2005年4月27日第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十五次會議審議通過了《中華人民共和國公務(wù)員法》，該法自2006年1月1日正式實(shí)施，成為我國公務(wù)員管理的基本制度規(guī)范。

一、理論架構(gòu)

任何制度的產(chǎn)生都有其特別的制度環(huán)境，從一般意義上講，是環(huán)境催生了制度的形成。因為環(huán)境是一個客觀存在的大氣候，人的思想行動時刻都受著周圍環(huán)境的影響，而這些環(huán)境進(jìn)而會影響我們的價值判斷，而一旦我們的價值判讀因此而確定后，我們的制度也就自然會被我們的價值判斷左右著。當(dāng)然，我們從制度到價值再到制度的分析模式并不是一種單向的流動。從一般的常識我們便知，制度也可能塑造一種環(huán)境。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)給我們的一個最基本的判斷是：制度是一個國家或社會進(jìn)步或倒退的根本因素。從表面上看，一個社會的進(jìn)步抑或倒退確實(shí)與制度有十分緊密的聯(lián)系，但我們并不贊同制度決定論。因為當(dāng)我們進(jìn)一步追問制度的來源時，我們就會陷入困境。因為制度畢竟不可能憑空而生，按照一般的邏輯，根源的部分才是事物的決定因素。當(dāng)我們追問制度的來源問題時，我們自然會想到社會環(huán)境。從社會現(xiàn)實(shí)層面，我們能夠找到大量支撐這一論點(diǎn)的例證。從各國多樣化的制度模式上，我們就能看到社會環(huán)境對制度的影響。正是環(huán)境的不同，才導(dǎo)致了制度上的差異。同時，環(huán)境不僅決定了產(chǎn)生什么樣的制度，還決定了制度的效力。制度移植的“水土不服”即說明了制度環(huán)境對制度效力的影響。在此，用圖式表示為：

我們得出的結(jié)論是，雖然制度也在促使環(huán)境的變化，但從根源上考察，則是環(huán)境決定了制度，制度的形成和變遷也正是環(huán)境變遷的結(jié)果。一種制度要發(fā)揮作用必須要有與之相適應(yīng)的社會環(huán)境，否則制度的效用就會受到影響。在嚴(yán)重的情況下，制度就成了一種擺設(shè)，為非正式規(guī)則所取代，這就是我們常說的潛規(guī)則。

正式規(guī)則不起作用，即證明這種制度不符合當(dāng)時當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境。當(dāng)正式規(guī)則與社會環(huán)境嚴(yán)重不符時，就會形成一種制度變革的壓力，最終實(shí)現(xiàn)制度的變革。

二、我國公務(wù)員制度建構(gòu)的生態(tài)環(huán)境

一種制度從無到有，從雛形到不斷完善，總會伴隨著社會大環(huán)境的變化。我國公務(wù)員制度的建構(gòu)過程也一樣，社會環(huán)境的變遷促使了我國公務(wù)員制度的建立，并進(jìn)而影響了我國公務(wù)員制度的內(nèi)容，形成了自己的特色。我們可以將從建國后的社會環(huán)境劃分為兩個階段。

第一階段：建國后到改革開放（1949-1978）。

建國之初，我們面臨內(nèi)憂外患的社會環(huán)境，抓生產(chǎn)、抓革命成了這一時期的主題。社會環(huán)境的不穩(wěn)定、加上政策導(dǎo)向的失誤，使得正式的制度規(guī)范很難建立，再加上那一時期特殊的政治環(huán)境，即使有正式的制度規(guī)范都很難發(fā)揮作用。在那個時代，人們對制度的需求是不足的，自然地，制度的缺失也就成為普遍現(xiàn)象。再加上建國后，我黨并未意識到這種管理模式存在的弊端，尤其是未能得到最高領(lǐng)導(dǎo)層的重視，因此，這種管理模式被逐漸固定了下來，黨管干部原則就成了僅有原則而無制度的公務(wù)員管理模式。

第二階段：1978年至今。

1978年后，我國的社會大環(huán)境大為改善。政治上停止了殘酷斗爭，經(jīng)濟(jì)上走上了具有中國特色的社會主義市場經(jīng)濟(jì)道路。社會環(huán)境穩(wěn)定了，在穩(wěn)定的環(huán)境下，人們才有可能進(jìn)一步尋求更高的需求，有需求才可能形成變革的壓力。從政治斗爭走向以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的大轉(zhuǎn)變，需要的不僅是人、財、物，更多是有一套能給人們權(quán)利和尊嚴(yán)的制度規(guī)范。這樣的規(guī)范起碼應(yīng)具備公平、透明的特點(diǎn)，并能為人們所尊崇。權(quán)力應(yīng)得到足夠的限制，否則就必然侵蝕社會和個人利益，這是一個現(xiàn)代人所具有的常識道理。而我們?yōu)楂@取這樣的常識付出了慘重的代價。當(dāng)我們發(fā)現(xiàn)再這樣發(fā)展不下去的時候，環(huán)境迫使我們不得不進(jìn)行變革。在由計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變過程中，我們發(fā)現(xiàn)過去那中權(quán)力高度集中、領(lǐng)導(dǎo)干部掌握很少受限制的權(quán)力很難再維持下去，于是，我們迫切需要變革我國的政治系統(tǒng)。作為改革的一方面，公務(wù)員的改革也被提上了日程。以前的那種僅憑領(lǐng)導(dǎo)個人意愿錄用公務(wù)員的制度帶來了嚴(yán)重的積弊，公務(wù)員素質(zhì)差次不齊，權(quán)力巨大，并且很少受到監(jiān)督，由此造成了行政效率低下、腐敗盛行。于是，我們急切的要尋找一條出路，需要結(jié)合本國實(shí)際逐步建立起了現(xiàn)在的公務(wù)員制度。

三、我國公務(wù)員制度的特點(diǎn)及現(xiàn)實(shí)困境

我國公務(wù)員制度雖然借鑒了國外公務(wù)員制度的一些方面，但總體上來看，本土特色更為突出。它沒有西方的兩官分途和政治中立，而是實(shí)行的黨管干部和強(qiáng)調(diào)政治立場的正確性。這兩點(diǎn)最能體現(xiàn)我國公務(wù)員制度的特色。我黨領(lǐng)導(dǎo)著我國的各方面建設(shè)，它必然要體現(xiàn)作為執(zhí)政黨的意志，這一點(diǎn)對任何國家和政黨都是適用的。由黨統(tǒng)一管理干部既有其優(yōu)點(diǎn)又有其不利的方面，可以說正是我國的政治體制塑造了具有中國特色的公務(wù)員制度，而在特色之下又隱含著現(xiàn)實(shí)的困境需要克服。在維護(hù)國家穩(wěn)定和制度變革之間存在著大量的困難，在傳統(tǒng)和現(xiàn)代之間存在著差距，在國內(nèi)外的對比中，感覺到自己的巨大落差，這些因素綜合起來就形成了我國公務(wù)員制度面臨的種種困境。

（一）黨的領(lǐng)導(dǎo)與公務(wù)員制度建構(gòu)的矛盾。

一方面我們希望克服腐敗、減少政府干預(yù)，另一方面我們又需要維護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)。這二者之間是否能尋求到一種平衡決定了我們愿望實(shí)現(xiàn)的程度。我國公務(wù)員制度的建設(shè)在我國的這種政治體制改革中生長自然也避免不了這種體制的影響。我們要克服困境，沒有現(xiàn)成的模式可供參考，留下來的則需要我們的創(chuàng)新。

（二）民主制度與公務(wù)員制度的同步。

從西方發(fā)達(dá)國家的公務(wù)員制度的建構(gòu)路線就可以發(fā)現(xiàn)， 西方發(fā)達(dá)國家的民主化過程和公務(wù)員制度化過程是相對分開的，是先完成基本的民主化過程后才開始公務(wù)員制度化過程的。換句話說， 就是先通過民主化過程， 建立起比較完善的民主政體制度， 培育起比較成熟的民主價值理念， 而后隨著民主化進(jìn)程的深入， 出于對民主制度本身的一些缺陷的矯正的目的， 才逐漸啟動了公務(wù)員制度化過程， 建立和完善現(xiàn)代公務(wù)員制度。在民主化過程還沒有一個明顯的成果的時候， 出于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要， 公務(wù)員制度化過程又開始啟動了。公務(wù)員制度是以民主制度的限制性保護(hù)措施的面目出現(xiàn)的， 其本身在價值和制度安排方面都帶有一定的反民主色彩。于是， 當(dāng)民主化過程和公務(wù)員制度化過程同時進(jìn)行時， 兩者在價值和制度設(shè)計上就必然會出現(xiàn)沖突。

（三）公務(wù)員管理存在一些問題。

我國的公務(wù)員管理存在諸多問題，這些問題存在于我們的公共部門，而治理起來有一定的困難。因為體制內(nèi)的監(jiān)督措施已經(jīng)不那么有力，而體制外監(jiān)督又面臨重重障礙。在這種情況下，即使有制度可以作為治理依據(jù)，卻因為執(zhí)行上的問題而收效甚微。對于目前我國公務(wù)員管理中的問題，我們需要的是一種更加強(qiáng)硬的社會環(huán)境，這種環(huán)境需要恰當(dāng)?shù)臅r機(jī)才能形成。只有在時機(jī)出現(xiàn)的時候，改革才可能具有實(shí)質(zhì)性的進(jìn)步。□

（作者：李天兵，西華師范大學(xué)管理學(xué)院，助教，碩士；李其原，西華師范大學(xué)管理學(xué)院， 副教授）

注釋：

劉俊生.國國家公務(wù)員制度概論中國政法大學(xué)出版社1995.12.

房波.代中國公務(wù)員制度發(fā)展的困境分析.云南行政學(xué)院學(xué)報，2008（4）.107.