全球化背景下國際非政府組織與國際法規則的形成及演變

摘要 隨著全球化進程的加快和非政府組織等非國家行為體的興起，國際法的立法模式也將發生變化。國際法立法模式正在由傳統的“國家間立法”轉向“國家間立法”與“跨國立法”并存的多元化立法模式。作為國際秩序中與國家、國際政府組織并存的第三種力量，國際非政府組織是國際活動的重要行為體，并在跨國立法中扮演著重要角色，其所從事的主要是事務性的立法和法律的編纂，制定的規則主要表現為國際法中的軟法，其形式主要是國際慣例，并得到了普遍的認可和遵守。同時，國際非政府組織還進一步推動和影響國家間立法。

關鍵詞 國際非政府組織 跨國立法 軟法

中圖分類號：D813 文獻標識碼：Ａ

一、全球化對國際法規則的影響及現行國際法立法模式

（一）全球化及其影響。

全球化是一種人類社會發展的現象過程。全球化目前有諸多定義，通常意義上的全球化是指全球聯系不斷增強，人類生活在全球規模的基礎上發展及全球意識的崛起。國與國之間在政治、經濟貿易上互相依存。

全球化已經成為我們這個時代的事實，并給國際活動帶來很大的影響和沖擊：全球范圍內的通用標準的數目的增長，例如版權法；國際貿易的增長比世界經濟增長速度更快；由跨國公司控制的世界經濟的股份的增長；全球金融體系的發展；更多的國際間的文化影響，例如通過好萊塢電影的出口；文化多樣性的減少；貧富差距可能擴大；國際旅游業的發展；部分發達國家對發展中國家資源的掠奪；部分發達國家把工業垃圾傾倒到發展中國家導致發展中國家的環境遭到破壞；文明以及價值觀的沖突；通過諸如互聯網和電話等的術使得共享的信息資源不斷增長；移民的增長，包括非法移民；恐怖主義也在全球化，參與恐怖襲擊的恐怖組織分子很多時候不在本國行動，而且與本國無關。上述現象在國際活動中迫切需要統一的國際規則的出現，因此對國際法規則有增量需求，而國際法傳統的“國家間立法”模式已不能滿足這一需要，因此對國際法規則的生成提出了新的要求。

盡管對全球化沒有形成一個普遍接受的確定的內涵，但其根本特征應當是各國經濟與社會聯系的普遍化與密切融合。全球化使對國際法律規則的創制提出了越來越強烈的需求，其主要原因是：首先，從全球化的深度來看，隨著各國間交往頻率的加快和密度的增大，創制更多的國際法律制度將有利于減少各國間交往的成本；其次，從全球化的維度來看，全球化已波及經濟、政治、社會、文化等各領域，原屬各國國內法管轄的經濟、人權、環境、恐怖主義及犯罪等問題不斷跨國化，并進入國際法的視野，需要制定相應的國際法律規則予以調整。

（二）現行國際法立法模式及弊端。

現行的國際體制和以“國家同意”為基礎的傳統“國家間立法”模式嚴重制約著國際法律規則的供給，難以滿足全球化對國際法規則的需求，而這是由國際法本身的特征決定的。作為國際法主要淵源的國際條約和國際習慣，在有190多個成員國的國際社會里，條約從談判、起草約文到簽署、批準和生效的過程很漫長，期間充滿了國家之間的博弈；國際習慣的形成也是如此，從各國實踐（客觀因素）到形成法律觀念需要較長的時間，即使有產生較快的“即時習慣法”也遠不能滿足需要。作為各大法系都有的一般法律原則和國際判決、公法學家學說等補助資料的形成和產生也難以適應全球化對國際法規則的需求。一言以蔽之，傳統的國家間立法模式不能滿足全球化帶來的急劇增長的對國際法規則的需求。因此，全球化的發展呼喚國際法立法模式的變革。

全球化和國際體系的演進，使國際非政府組織成為國際秩序中除國家和國際非政府組織之外的“第三種力量” ，國際非政府組織成為參與國際治理的重要行為體。國際非政府組織參與國際治理的重要方式之一就是參與跨國立法，與國家、國際非政府組織、跨國公司等共同行使國際立法權，并由此加大國際法律規則的供給。國家、政府間國際組織在國家間立法中居于主導地位，并將有限的立法權分流給國際非政府組織，將有關事務性的立法權分流給國際非政府組織。

二、對國際非政府組織的理解

全球的非政府組織多種多樣，紛繁復雜，其所參與的領域廣泛，涉及全球政治、經濟、科學、法律、社會、文化、宗教、環境、人權等各個領域。非政府組織的大量出現是20世紀80年代“全球結社革命”的產物，在這場全球結社革命中，非政府組織興起，并在政府和市場之外的第三部門（the Third Section）逐漸確立了自己的相對獨立地位。“非政府組織”這一術語是1946年在聯合國被首次使用的，非政府組織已經成為組織社會學、國際政治學、國際關系學等眾多學科的研究對象，這些學科都從不同的角度對非政府組織進行界定，因此，雖然非政府組織這一術語約定俗成而使用，但是要對其明確定義并非易事。目前世界上對非政府組織還沒有一致的、普遍認可的定義。

1994年聯合國經社理事會則將非政府組織定義為：非政府組織是非贏利的機構，其成員是一個或多個國家的公民或公民的聯合體，并且其行動是由其成員的集體一致根據成員的需要，或一個或多個與其合作的團體的需要而決定的。而何為國際非政府組織？國際非政府組織又稱非政府間國際組織，聯合國1296號決議認為：非政府間國際組織應具有代表性并具有被承認的國際地位，即對于一個覆蓋了世界上不同地區相當數量的人們，它應該代表其中的大多數并表達其中主要部分的觀點。世界銀行則寬泛地說非政府組織是指任何獨立于政府部門的非贏利組織。維基百科上的注釋則從六個方面來定義非政府組織：組織性、私有性或民間性（非政府性）、自治性、自愿性、非宗教性、非政治性。 此外，有的學者認為必須強調非政府組織的公益性，有人強調其非暴力性，以同一些恐怖組織劃清界限。我國已故著名國際法學者王鐵崖先生對非政府間國際組織所作的定義為：“非政府間國際組織是各國的民間團體聯盟或個人為促進在政治、經濟、科學技術、文化、宗教、人道主義及其他人類活動領域的國際合作而建立的一種非官方的國際聯合體。” 這些定義分別從不同方面揭示了非政府間國際組織的內涵和外延。因此，非政府間國際組織可以界定為：非政府間國際組織是主要由個人、民間團體依法建立和參加并有自己獨立的章程、宗旨、組織機構和活動資金，在組織目的和范圍上具有跨國性和國際性的非贏利組織。

三、國際非政府組織與國際法規則的形成及演變

（一）國際非政府組織的跨國立法。

國際非政府組織已經參與跨國立法，并制定了大量的法律制度和規則。以國際經濟法領域為例，非政府組織通過其所擁有的專門人員及其專業技術知識，參與了國際經濟交往活動領域規則的制定，形成了大量的國際商事交易規則，這樣的國際非政府組織如：國際商會、國際海事委員會、國際法律協會、國際航空協會、國際標準化組織、國際清算銀行、因特網名稱及編碼分配公司（ICANN）等。

以國際商會（International Chamber of Commerce，ICC）為例，國際商會是自成立以來一直致力于各國貿易法的統一，以消除由于法律沖突與差異造成的國際貿易障礙，并先后制定了在國際貿易術語、國際支付結算、國際貿易擔保、國際電子商務、國際商事仲裁等領域所形成的各種國際慣例及示范法，如《國際貿易術語解釋通則》、《跟單信用證統一規則》、《托收統一規則》、《擔保統一規則》以及國際商事仲裁規則等許多國際通行的實體與程序國際慣例等，這些慣例已為國際貿易當事人所廣泛認可和采行，并為許多國家所認可。其所規定的建立在私法上的契約自由，沖突法上的當事人意思自治，國際商事仲裁的自治性基礎上的國際商事慣例以及示范法又稱為現代商人法，均在國際商事交往中得到了廣泛的遵守。

國際商會制定的國際貿易規則和慣例實際上是對作為國際商人法的國際貿易習慣規則的編纂，這適應了全球化要求各國法律趨同化的趨勢，有助于各國貿易法的統一，更促進了國際貿易和經濟全球化的發展。

互聯網在當今信息化社會里的重要性不言而喻，在互聯網上域名（Domain Name）很重要。如何在網絡環境下依法解決調整域名使用者與有關知識產權權利人之間的權利義務關系，已成為網絡時代對知識產權保護的一個新課題。因特網名稱及編碼分配公司（ICANN）是一個非政府、非贏利的因特網自治管理機構，于1998年11月在美國加州注冊設立，主要負責指定.com、.org、.net等通用頂級域名，并負責因特網域名的注冊和管理及域名爭端解決，1999年底，該組織通過了《統一域名爭端解決規則》（UDRP）及其執行細則，是ICANN理事會采用的一項適用于所有ICANN授權的國際頂級域名注冊服務商的糾紛解決辦法，包括我國在內的任何個人或機構實體均可通過向任何（ICANN）認可的服務商提交依據UDRP規定的申訴。因此，該規則正在成為國際通行的域名爭端解決程序。

國際法律協會（International Law Association）作為學術性民間組織主要以國際運輸法以及國際仲裁為活動領域，其對私法的統一做了很多工作，其重要成果就是《關于一般海損的安特衛普規則》。

上述國際非政府組織制定的規則已經成為國際經濟交往須臾不可離開的規則。盡管這些規則不同于國際條約和國際習慣，但是其效力和影響有目共睹，不容否認，也更有力地說明非政府組織是全球治理不可或缺的主體。

國際非政府組織之跨國立法在性質和效力上與政府間國際組織的立法不同，后者以主權國家談判并簽定條約為主要生成方式，并按照條約規定的生效程序生效，對締約國產生約束力，在性質上是國際條約，在效力來源上來自于與國家同意。此外，國家間立法還有國際習慣等。非政府組織參與跨國立法，但是其所制定的規則并不具備強制約束力。因此，國際非政府組織制定的規則如同政府間國際組織在國際會議上制定決議和發布的宣言等國際文件一樣，是一種“軟法”，不具備強制約束力。違背這些規則的后果，與違反以國際條約和國際習慣為主要淵源的傳統國家間立法可以訴諸國際司法機構和仲裁機構的后果不同。因此，其不同于一般意義上的國際法規則，只能是一種“軟法”，而這種軟法與以政府間國際組織決議或宣言等國際法文件為表現形式的軟法也不同，后者與國際司法判例、公法學家的學說一起構成國際法淵源的補助資料 。

很多國際非政府組織從事的是事務性領域的規則的制定，如因特網編碼分配公司、國際標準化組織等，其開始制定有關規則時，國家間體制尚未或未能作出應有的反應，而隨著這些領域的迅猛發展，這些非政府組織及其制定的規則已經取得了國際社會認可，并奠定了其權威。科學技術和全球化的發展使國際非政府組織與國家、政府間國際組織共同參與全球治理成為可能。國際非政府組織參與跨國立法，滿足了國際社會發展對國際規則的增量需求。因此，國際非政府組織參與跨國立法是其在全球治理的多向度網絡中分享權力的方式。

在國家間立法和國際非政府組織立法的關系上，后者對前者是起到補充的作用。因為主權國家在全球治理中居于核心和中樞地位，國際非政府組織涉足的往往局限于“低級政治”領域。此外，國際非政府組織的“立法”權力一直存在著合法性和責任性不足的缺陷，因為即使非政府組織自詡為全球市民社會的代表，以彌補“國家失靈”和“市場失靈”為己任，但是國際非政府組織究竟代表誰的意見、為何能代表、如何代表等問題，迄今為止并未有滿意的回答，何況一些國際非政府組織實際上僅僅代表的是其所屬社群的利益，國際非政府組織如何承擔責任問題也是懸而未決。

（二）國際非政府組織影響國家間立法。

國際非政府組織在國際法之跨國立法中發揮作用的另一種方式是對國家間立法施加影響，以促進和影響國際條約的制定。

非政府組織通過與政府間國際組織組織的交往，為其提供咨詢意見和有關領域的專門知識，參加國際組織的國際會議的籌備會議和正式會議，提出議題，舉行有關非政府組織的論壇，進而使自己的意見被政府間國際組織納入有關的決議，這是國際非政府組織活動的重要方式。例如在關貿總協定烏拉圭回合談判中，發達國家和發展中國家達成的許多妥協都是在非政府組織提出主張的基礎上形成的；1992年里約環發大會的準備工作接受了來自非政府組織的各種建議，在大會的最后文件中吸收和接納了非政府組織提出的許多思想和主張；刑法學高等研究國際學院、美國律師協會在國際刑事法院的建立過程中起到了重要的推動作用；非政府組織國際禁雷組織（ICBL，International Campaign to Ban Landmines）通過其卓越的努力以人道關懷的精神最終促成了《國際禁雷公約》的簽署 。

國際非政府組織通過參加國際公約的談判、提出有關建議和條約草案的方式，影響著國際法的生成，促進了國際法的編纂和發展。這在國際環境保護和人權的國際保護領域里尤為明顯。例如，非國際非政府組織參與了《生物多樣性公約》、《國際瀕危物種貿易公約》等公約的準備工作，在《荒漠化公約》的談判領域起到了重要作用。在國際人權保護領域，非政府組織也對一些條約如《聯合國反對酷刑公約》和《兒童權利國際公約》的準備工作發揮了一定的作用。當然，非國際非政府組織對國際條約發揮作用的大小一般因為主權國家的需要而有領域的限制，一般以環境和人權等領域為主，在這些領域國際非政府組織的目標容易與政府的相一致，因此，政府樂于接受國際非政府組織的游說，樂于接受國際非政府組織有關專家的意見，“從善如流”，因此，國際非政府組織在這些領域里能夠發揮較大的作用。但是，在其他一些領域，尤其是在事關國家政治事務和安全的領域，如核武器談判、裁軍等領域，即國際政治學所謂的“高級政治”領域，國家一般不愿意接受國際非政府組織的參與，國際非政府組織也就很難在這些領域里有何作為。不過，有時也未必盡然.，如前面提到國際禁雷組織最初只是一個松散的網絡，其目標——禁止殺傷性的雷一開始被一些批評家譏笑為“烏托邦”的目標，但是憑借人道關懷的崇高出發點，通過卓越的工作，其實現了教育民眾、說服公司、啟迪政府，最終使《國際禁雷公約》簽署，這恐怕是迄今為止國際非政府組織在國際和平與安全領域里最杰出的成就，也打破了人們關于非政府組織難以在裁軍等事關政治及軍事領域發揮作用的思維定勢，盡管在可預見的未來，非國際非政府組織在“高級政治”領域的影響仍然是可能很有限的。

另一方面，國際非政府組織對國家間立法的影響還表現為作為“壓力團體”在國際組織召開國際會議進行國際談判的過程中通過抗議、游行示威等方式對國際會議及條約談判施加影響。在1999年西雅圖世界貿易組織和2001年八國集團熱那亞峰會等重要國際會議上，國際非政府組織也進行了多次反對全球化的示威活動，反對全球化，呼吁全球經濟正義。 這些均對國家間立法產生了影響。

四、結語

正如一篇報道所言，國際非政府組織已經成為決策的一種新勢力。 在全球化高度發展的當代，國際非政府組織在多個領域表現出了極大的熱情，并通過游行、集會、示威、舉辦論壇、發表文章等多種方式在國際舞臺上表達自己的看法，并對國際法的形成與發展產生重大影響。雖然其地位尚待研究中，但聯合國已經非常重視國際非政府組織。《聯合國憲章》第71條規定：經濟及社會理事會采取適當辦法，與各種非政府間組織商談有關理事會職權范圍內之事項。聯合國經社理事會成為聯合國專門處理與非政府間國際組織關系的機構，這體現了在全球領域范圍為，國際非政府組織的地位與作用，其自身立法對國家間組織立法即國際法的影響更加明顯，國際非政府組織已進入國際法的視野。□

（作者單位：西南政法大學國際法學院2010級）

注釋：

百度百科，http：//baike.baidu.com/view/25886.htm

黃志雄.非政府組織：全球化進程中的第三種力量.法商研究，2003（4）

趙黎青.非政府組織與可持續發展.經濟科學出版社，1998.76.

維基百科，非政府組織. http：//wikimbalib.com/wiki/NGO

王鐵崖.國際法.法律出版社1995.56.

百度百科，國際商會.http：//baike.baidu.com/view/61734.htm

萬霞.軟法透析. http：//www.uncentre-cfau.org/wan03.html

于永達.國際組織法學.清華大學出版社，2006.125.

維基百科，非政府組織. http：//wikimbalib.com/wiki/NGO

NGO：全球決策“新勢力” http：//finance.qq.com/a/20091227/000380.htm