拆遷矛盾的根源及解決對策

摘要 改革開放以來，我國的城市化快速發(fā)展，城市所需的發(fā)展空間增大，由此引發(fā)的征地、拆遷矛盾問題日益突出。拆遷矛盾的根源在于當前的社會基本結(jié)構(gòu)，土地問題、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、基層民主等社會、經(jīng)濟安排皆是拆遷矛盾的誘發(fā)因素。如果要解決拆遷矛盾，就必須通過社會、經(jīng)濟安排入手，發(fā)揮市場的作用，廢除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，構(gòu)建強化市場型政府。

關(guān)鍵詞 城市化 拆遷矛盾 社會基本結(jié)構(gòu)

中圖分類號：D631.43 文獻標識碼：Ａ

改革開放以來，我國的城市化水平迅速提升，在政府的大力推動下，我國的城市化率目前已經(jīng)超過50%，三十多年的時間便走完了發(fā)達國家二百多年所走的城市化道路。在如此高速發(fā)展的城市化發(fā)展中，因征地、拆遷所引起的社會矛盾屢見不鮮，日益引起社會的關(guān)注。如果忽視農(nóng)民的日常抵制和他們的利益需求可能會帶來災難性的后果。正如斯科特的形象比喻所說的：“當國家的航船擱淺在這些礁石上時，人們的注意力被典型地吸引到船只失事本身，而不會看到正是這些微不足道的行動的大量聚集才是造成失事的原因?！闭_認識拆遷矛盾，研究如何緩解拆遷矛盾對于十八大后社會的和諧與穩(wěn)定有著重要的意義。

一、拆遷矛盾的根源

（一）土地問題。

土地問題是城市拆遷矛盾的中心一環(huán)。我國實行的是城鄉(xiāng)分治、政府壟斷城市土地一級市場的土地制度。一方面， 農(nóng)村與城市土地分屬不同法律約束， 由不同機構(gòu)管理， 形成不同的市場和權(quán)利體系。另一方面， 只要涉及農(nóng)地變?yōu)榻ㄔO用地， 就要通過政府征地， 任何單位建設用地都要使用國有土地。由于我國城市化進程開啟時間較晚，長期滯后的城市化需要大規(guī)模投資才能擴張城市空間和擴建城市設施，才能走上由城市帶動國民經(jīng)濟增長/吸納更多農(nóng)民進城的發(fā)展道路?？墒牵诂F(xiàn)有的國家征地制度下，城市籌措巨額投資和建設資本的主要來源，就是政府低價征用農(nóng)民用地，把農(nóng)民的集體土地強制轉(zhuǎn)為國有土地，再按市價向城市土地市場出售國有土地的長期使用權(quán)。正是由于這種不能使農(nóng)民共享土地增值收益的土地制度，引發(fā)了農(nóng)民維護自身財產(chǎn)權(quán)益的強烈訴求，以及強烈的不平之感。

文貫中指出，由于現(xiàn)行土地制度和市場經(jīng)濟的內(nèi)在要求嚴重沖突，從1990 年代以來，以三農(nóng)問題為代表，我國已經(jīng)累積了越來越多的社會問題。為了避免這些問題發(fā)展成惡性的社會危機，唯有回到市場經(jīng)濟的大道上來，接受市場經(jīng)濟的鐵律，徹底改革與市場經(jīng)濟的內(nèi)在要求嚴重沖突的現(xiàn)行土地制度。讓市場機制發(fā)揮調(diào)節(jié)土地供求的主要功能，輔以政府的城市規(guī)劃和區(qū)劃，一主一輔地共同決定土地的合理使用。唯其如此，政府才能化被動為主動，集中主要精力于法制的建設和公共財政的提供。所以，第二次土地制度改革刻不容緩。

（二）我國的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。

嚴格的戶籍管理制度是中國二元經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)形成的直接原因。在改革開放以前，在計劃經(jīng)濟體制和戶籍管理制度的共同作用下，國民經(jīng)濟畸形發(fā)展，工業(yè)和農(nóng)業(yè)，城市和農(nóng)村呈現(xiàn)了巨大的差距，這些差距造形成了嚴重畸形的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。政府嚴格的計劃調(diào)節(jié)把農(nóng)村與城市、農(nóng)業(yè)與工業(yè)完全對立起來，人為地割斷了它們之間的有機聯(lián)系，實行“農(nóng)村農(nóng)業(yè)、城市工業(yè)”，導致了城鄉(xiāng)居民收入水平的巨大差別，最終形成了我國的二元結(jié)構(gòu)。

長期的城鄉(xiāng)二元政策取向，使得各種資源在城鄉(xiāng)間分配不平等，嚴重損害了農(nóng)民的利益，進一步拉大了城鄉(xiāng)差距，影響了我國和諧社會的構(gòu)建。目前城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)主要包含三方面的不公。一是戶籍。我國的戶籍制度與住房、消費、如購車、教育、社會保障等利益直接掛鉤，在外打工的農(nóng)民很難融入到城市中。二是土地制度和農(nóng)村宅基地制度。根據(jù)現(xiàn)有的土地制度，農(nóng)民不能直接分享經(jīng)濟發(fā)展過程中土地增值的收益，這對農(nóng)民而言是不公平的。另外，國家對于農(nóng)民的宅基地予以了諸多的限制農(nóng)村的房子不能自由買賣，不能夠賣給市民，也不能用于抵押貸款。三是公共服務和公共產(chǎn)品供給不公，農(nóng)民抗風險的能力仍然偏弱。

（三）拆遷矛盾的根源。

當然除了上述所列的導致拆遷的矛盾因素以外，還有一些其他的因素。從消極因素來看，農(nóng)村基層民主制度不完善，無法給與農(nóng)民參與空間。農(nóng)村的儒家傳統(tǒng)在不斷消逝，教化式的鄉(xiāng)紳治理已逐漸退去歷史的舞臺。從積極因素來看，農(nóng)民法治和維權(quán)意識增強，新媒體的廣泛使用也在一定程度上放大了拆遷矛盾。

拆遷矛盾的根源在于社會的基本結(jié)構(gòu)以及經(jīng)濟和社會安排，或更準確地說，是社會分配的基本權(quán)利和義務，決定由社會合作產(chǎn)生的利益之劃分的方式。社會基本結(jié)構(gòu)暗含兩個方面，一個是是關(guān)于公民的政治權(quán)利，也就是羅爾斯所提的自由和平等，另一個則是社會和經(jīng)濟利益。 中國城鄉(xiāng)分離的二元結(jié)構(gòu)雖然在當前有弱化的趨勢，但制度性障礙仍然存在。土地制度，戶籍制度無不在鉗制著農(nóng)村人口向市民的自然過渡。

二、如何解決拆遷矛盾

（一）繼續(xù)深化市場體制改革，充分發(fā)揮市場的作用。

其實，市場自身是一種很好的制度安排，完善的市場制度能在很大程度上消解拆遷矛盾。目前我們的拆遷目前城市拆遷矛盾沖突不斷，很大程度上是就是因為我們脫離了市場的運作，過多的依賴政府發(fā)揮作用。對于遠離理想狀態(tài)，甚至遠離正常狀態(tài)（如同大多數(shù)發(fā)展中國家的現(xiàn)狀所示），就必須找出其根源，對這些情況的處理，不是壓制市場，而是讓市場更好的運作，具有更高的公平性，而且得到適當?shù)难a充。市場的整體成就深深依賴于政治和社會安排 。當然市場機制的成功是有條件的，這些條件就是所提供的機會可以合理的分享。為了使這種情況得以發(fā)生，需要有適當?shù)墓舱撸ㄔO計學校教育，醫(yī)療衛(wèi)生，土地改革等等），來提供基本教育，普及初級醫(yī)療設施，使對于某些經(jīng)濟活動（例如農(nóng)業(yè)）至關(guān)重要的資源（例如土地）可資利用。

2、構(gòu)建“強化市場型政府”，限制政府“行政權(quán)”。

奧爾森認為經(jīng)濟成功有兩個必要的條件。第一，市場的建立和完善，必須依賴于一套完整的法律制度和體系以及政治秩序來強制執(zhí)行合同和抵押協(xié)議，建立現(xiàn)代公司制度并且保障資本市場長期穩(wěn)定有效的運轉(zhuǎn)。第二，政府的權(quán)力受到約束，不去剝奪個人的權(quán)力同樣是重要的 。所謂強化市場型政府，這里包括四項內(nèi)容，創(chuàng)造個人財產(chǎn)權(quán)，保護個人財產(chǎn)權(quán)，執(zhí)行各種契約，政府的權(quán)力受到制約。既要創(chuàng)造和保護私人財產(chǎn)權(quán)又要使私人權(quán)利不受到侵犯是強化市場型政府的基本內(nèi)涵。

那么如何構(gòu)建強化市場型政府？一是加強憲政改革。憲政改革是權(quán)力約束的憲政改革的核心是分權(quán)，我們可以聯(lián)系到托克維爾的“行政分權(quán)”的觀點，在托克維爾看來，有些事情， 諸如全國性法律的制定和本國與外國的關(guān)系問題， 是與全國各地都有利害關(guān)系的， 這類事情領(lǐng)導權(quán)的集中稱為政府集權(quán)； 另一些事情， 比如地方的建設事業(yè)， 則是國內(nèi)的某一地區(qū)所特有的， 集中這類事情的領(lǐng)導權(quán)的做法稱行政集權(quán)。行政分權(quán)在他看來是必要的。二是進一步加強對個人財產(chǎn)和契約執(zhí)行的保護。具體到拆遷問題上，就是政府應當遠離非公益拆遷，發(fā)揮市場自身的作用，給予拆遷一個公平公正的環(huán)境和法律保證。

（三）土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)“同地同權(quán)”。

土地問題是城中村拆遷矛盾的中心問題。我國現(xiàn)行的是城鄉(xiāng)分治、政府壟斷城市土地一級市場的土地制度。這種土地制度設計存在嚴重缺陷，剝奪了農(nóng)民參與分享土地增值收益的權(quán)利，成為城中村村民直接奮起奪利的原動力，成為矛盾頻發(fā)的導火線。

在地方的實踐中，出于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的目的，地方政府對于土地制度已經(jīng)做出了創(chuàng)新的制度安排。中央政府應尊重地方的實踐，并推廣相關(guān)的經(jīng)驗。2008年初，成都市開啟了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，將其作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、破除二元結(jié)構(gòu)的突破口。這一改革的核心是還權(quán)賦能，目的是通過對農(nóng)村土地確權(quán)頒證并允許其流轉(zhuǎn)，逐步實現(xiàn)國有土地和集體土地的“同地同權(quán)”。目前成都市的改革已經(jīng)取得了初步的成效。

（四）實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，廢除現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)雖然在當前已經(jīng)呈現(xiàn)弱化的趨勢，但是并沒有被徹底的廢除。我們應當借助拆遷的時機，大力推進戶籍制度改革，改變現(xiàn)有的城鄉(xiāng)有別的戶籍管理，改變附著于戶籍的教育、醫(yī)療和社會福利，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，切實保障被拆遷戶的長期生活。借助拆遷的時機，大力推進城鄉(xiāng)一體化的基本公共服務。政府可以借拆遷時機將被拆遷行政村納入納入統(tǒng)一的城市規(guī)劃當中，由政府提供統(tǒng)一的諸如供暖、道路、綠化等基礎設施服務，提供便利的出行、教育、通信和醫(yī)療服務?！?/p>

基金項目：首都經(jīng)濟貿(mào)易大學研究生科技創(chuàng)新項目《城市化進程中的城中村拆遷矛盾問題研究》

（作者：首都經(jīng)濟貿(mào)易大學城市經(jīng)濟與公共管理學院行政管理2010屆碩士）

注釋：

羅爾斯.正義論.中國社會科學出版社，2001.

阿瑪?shù)賮喩?以自由看待發(fā)展.中國人民大學出版社，2002.

曼瑟爾·奧爾森.權(quán)利與繁榮.上海人民出版社，2005.