公眾參與環(huán)境影響評(píng)估存在的問題與完善策略

【摘 要】公眾是環(huán)境影響的利益相關(guān)者，必須保障其利益訴求在評(píng)估過程中得到表達(dá)。但無論從公眾本身來看還是從參與的渠道和參與后的效力來看，公眾參與都還存在一定的問題，需要從激發(fā)公眾意識(shí)、暢通渠道、強(qiáng)化監(jiān)督等方面加以完善。

【關(guān)鍵詞】公眾參與；環(huán)境影響評(píng)估；問題

近年來，通過參與各種聽證、參與問卷調(diào)查等方式，公眾在環(huán)境影響評(píng)估的地位得到一定的體現(xiàn)，環(huán)境影響評(píng)估中公眾的意愿得到一定的表達(dá)。但從實(shí)踐來看，公眾參與環(huán)境影響評(píng)估還存在不少問題，需要進(jìn)一步完善相應(yīng)的制度法規(guī)，并在實(shí)踐中予以落實(shí)，這樣才能真正的發(fā)揮公眾參與環(huán)境影響評(píng)估的作用。

一、公眾參與環(huán)境影響評(píng)估的現(xiàn)實(shí)價(jià)值

當(dāng)前我國仍處于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的高潮時(shí)期，2012年全社會(huì)固定資產(chǎn)投資達(dá)到374676億元，同比增長20.3%，如此龐大的投資規(guī)模必然會(huì)對(duì)環(huán)境帶來影響，并進(jìn)而對(duì)公眾帶來影響。廣東省委政研室和廣州市社情民意中心的調(diào)查資料顯示，60%以上的居民認(rèn)為當(dāng)?shù)丨h(huán)境受到污染，其中認(rèn)為污染程度嚴(yán)重的更是超過30%，認(rèn)為不嚴(yán)重的比例僅11%。此外，還有17.7%的居民認(rèn)為自身因?yàn)榄h(huán)境污染而存在身體不適。在此背景下，從公眾的立場出發(fā)，進(jìn)一步讓公眾參與環(huán)境影響評(píng)估，不僅能夠讓公眾這一主體表達(dá)自身的利益訴求，而且可以增加評(píng)價(jià)的獨(dú)立性與客觀性，從而具有重要的價(jià)值。（1）公眾參與環(huán)境影響評(píng)估是尊重法律的表現(xiàn)。按照《中華人民共和國環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第五條、第二十一條規(guī)定，公眾具有參與環(huán)境影響評(píng)估的權(quán)利（特殊情況除外），而《環(huán)評(píng)公眾參與暫行辦法》、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則公眾參與》則為公眾參與環(huán)境影響評(píng)估提出了具體的方案。在這種立法日趨完善的背景下，鼓勵(lì)、支持公眾參與評(píng)估既是依法辦事的必然要求，也是經(jīng)濟(jì)建設(shè)中保護(hù)環(huán)境的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)。事實(shí)上，隨著公民法治意識(shí)的覺醒，其對(duì)參與影響自身利益事件如環(huán)境影響評(píng)估事件等的熱情逐步提高，讓公眾參與到這一過程也是貫徹落實(shí)“以人為本”理念的要求。（2）公眾參與能夠提升環(huán)境影響評(píng)估水平。首先，公眾立場更為獨(dú)立，在當(dāng)前的績效考核模式下，地方政府特別是基層政府為解決財(cái)力不足、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在環(huán)境影響評(píng)估過程中可能存在“放水”等方面的問題，對(duì)一些影響不明顯或者短期內(nèi)不會(huì)造成重大影響的項(xiàng)目進(jìn)行放行，而建設(shè)方本身為了加快建設(shè)進(jìn)度，為了提高項(xiàng)目的盈利能力，更是可能會(huì)在環(huán)境影響評(píng)估中放大對(duì)自身有利的因素，弱化或者隱瞞可能會(huì)對(duì)環(huán)境造成重大影響的內(nèi)容，這就使得這兩者都可能存在立場不獨(dú)立的問題。但對(duì)于公眾而言，這種建設(shè)項(xiàng)目對(duì)其直接影響并不大（排除就業(yè)等因素），從而使得其在參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)過程立場更為客觀、獨(dú)立。其次，公眾對(duì)環(huán)境感受最為直接，作為生活在項(xiàng)目影響范圍內(nèi)的居民，會(huì)對(duì)環(huán)境的變化有著直接而深刻的感受，從而比簡單的評(píng)估中“數(shù)字”的比較更為敏感，從而有利于提升評(píng)估水平。

二、公眾參與環(huán)境影響評(píng)估存在的主要問題

（1）公眾本身的行為制約著其參與的程度。首先，從公眾群體的基本特征來看，我國居民特別是基層群眾仍不富裕，他們?cè)谛袨樯细嗟内呄蛴诮?jīng)濟(jì)利益而不是環(huán)境保護(hù)，從而在參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)過程中可能會(huì)更多的考慮項(xiàng)目建設(shè)本身是否對(duì)自身具有經(jīng)濟(jì)利益而降低了對(duì)環(huán)境保護(hù)的期望，從而導(dǎo)致評(píng)價(jià)的結(jié)果出現(xiàn)偏差。其次，從公眾本身的素質(zhì)來看，我國居民對(duì)于環(huán)境保護(hù)的理解主要停留在水、空氣被污染了，但對(duì)一些相對(duì)隱蔽的污染如滲入土壤中的有害物質(zhì)、飄入空氣中的肉眼難以看見的塵埃等，這就使得其在參與評(píng)價(jià)過程中可能會(huì)出現(xiàn)判斷上的失誤，導(dǎo)致評(píng)價(jià)結(jié)果出現(xiàn)偏差。最后，從參與評(píng)價(jià)的公眾群體來看，部分環(huán)境保護(hù)評(píng)價(jià)可能沒有嚴(yán)格按照隨機(jī)抽樣調(diào)查等方式來展開，這就使得參與的主體可能不具有代表性，難以達(dá)到真正代表民意的目標(biāo)。（2）公眾參與的渠道仍然有限。雖然公眾可以通過參與聽證、問卷調(diào)查等方式來參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)，但在具體的實(shí)施中可能存在渠道不暢的問題。首先，從公眾參與評(píng)價(jià)過程來看，公眾只能針對(duì)現(xiàn)有的方案提出修改意見，而不能在不同的方案之間進(jìn)行選擇，如果公眾不滿意現(xiàn)有的方案則只能選擇行使否決權(quán)，這就使得公眾的選擇余地相對(duì)較少，參與的渠道受到影響。其次，從公眾參與評(píng)價(jià)的全部方式來看，除建設(shè)方或者官方正式組織的評(píng)價(jià)過程外，公眾缺乏常態(tài)化的參與機(jī)制，即如果官方不組織則公眾難以參與。即使組織參與評(píng)估，如向社會(huì)公布環(huán)境影響評(píng)估結(jié)果，但公眾由于缺乏反映渠道，或者本著“多一事不如少一事”的態(tài)度放棄了參與，從而使得公眾的作用難以得到發(fā)揮。（3）公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的效力難以得到保障。首先，從立法上看，雖然《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》等法律在相當(dāng)程度上為公眾參與提供了制度支持，但仍然存在一些操作性的內(nèi)容沒有明確，并進(jìn)而可能對(duì)評(píng)估事件本身來看影響。如現(xiàn)有法律沒有規(guī)定必須對(duì)公眾的意見予以反饋，也沒用規(guī)定政府有關(guān)部門要將審批的內(nèi)容進(jìn)行公布，這就使得公眾可能僅僅停留在形式上的參與，而沒有認(rèn)真的考慮公眾的意見，并根據(jù)工作的意見提出相應(yīng)的改進(jìn)措施。其次，從環(huán)境影響評(píng)估的實(shí)施方式來看，部分問卷調(diào)查主要采取選擇題等方式向公眾了解相關(guān)信息，這就使得公眾參與評(píng)價(jià)過程中主要是被動(dòng)的進(jìn)行選擇，難以根據(jù)表達(dá)自身的思想，即使表達(dá)了部分內(nèi)容也難以在環(huán)境影響評(píng)估結(jié)果分析報(bào)告中得到反映。

三、促進(jìn)公眾參與環(huán)境影響評(píng)估的對(duì)策建議

（1）加強(qiáng)宣傳喚醒公眾的意識(shí)。首先，要喚醒公眾的環(huán)保意識(shí)，讓公眾全面而客觀的了解環(huán)境保護(hù)事宜，了解各種污染產(chǎn)生的根源，發(fā)展的一般規(guī)律以及潛在的影響，了解全球具有重大影響環(huán)保事件的惡果以及重視環(huán)境保護(hù)重見綠水青山好處，從而激發(fā)社會(huì)公眾的環(huán)保意識(shí)，便于其參與環(huán)保評(píng)價(jià)過程中做出客觀的評(píng)價(jià)。其次，要喚醒公眾的主體意識(shí)，要讓公眾人員了解環(huán)保事件必然會(huì)對(duì)其自身帶來影響，從而在參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)中以利益相關(guān)者的角度開展評(píng)價(jià)，力求將自身的利益訴求進(jìn)行表達(dá)。再次，要喚醒公眾的參與意識(shí)，了解參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)是維護(hù)公眾利益，降低建設(shè)環(huán)境損害的有效渠道，是公眾履行自身社會(huì)職責(zé)的重要內(nèi)容，從而鼓勵(lì)其積極的參與到整個(gè)評(píng)價(jià)當(dāng)中。（2）科學(xué)引導(dǎo)暢通公眾參與的渠道。首先，要進(jìn)一步暢通傳統(tǒng)參與渠道，要充分利用報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)、張貼欄等渠道發(fā)布環(huán)境影響評(píng)估的信息，包括發(fā)布邀請(qǐng)社會(huì)公眾參與聽證、環(huán)境影響評(píng)估結(jié)果等公告，以便于公眾了解相關(guān)信息，做出參與環(huán)境影響評(píng)估的決策。其次，要?jiǎng)?chuàng)新公眾參與的渠道，如創(chuàng)新性的利用互聯(lián)網(wǎng)、微博等渠道鼓勵(lì)公眾參與環(huán)境影響評(píng)估過程中來。再次，要不斷細(xì)化公眾參與的模式，如設(shè)計(jì)更為開放的問卷讓公眾根據(jù)自身的理解參與到環(huán)境影響評(píng)估中來，便于公眾充分表達(dá)自身的觀點(diǎn)。（3）加強(qiáng)管理發(fā)揮公眾參與環(huán)境影響評(píng)估的效力。首先，要加強(qiáng)對(duì)公眾參與對(duì)象的管理，在確定參與對(duì)象時(shí)，特別是在開展問卷調(diào)查、利用網(wǎng)絡(luò)讓公眾表達(dá)意見時(shí)，必須對(duì)公眾的身份進(jìn)行有效的認(rèn)定，避免參與的公眾缺乏代表性導(dǎo)致評(píng)估結(jié)果的失真。其次，要加強(qiáng)對(duì)公眾參與過程的管理，一方面，組織評(píng)估的部門要向公眾詳細(xì)的介紹評(píng)估事宜，評(píng)估中各指標(biāo)所代表的涵義，另一方面，要設(shè)計(jì)出完善的保密制度，使公眾的意見能夠以安全的渠道進(jìn)行表達(dá)，避免個(gè)人信息泄露而影響評(píng)估。（4）完善監(jiān)督確保公眾訴求得到響應(yīng)。首先，要加強(qiáng)監(jiān)督保障環(huán)境影響評(píng)估公眾參與權(quán)利的落實(shí)，國家有關(guān)部門要加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，按照法律要求開展公眾參與環(huán)境影響評(píng)估工作，避免環(huán)境影響評(píng)估中公眾“被替代“等現(xiàn)象發(fā)生，維護(hù)公眾權(quán)益。其次，要加強(qiáng)監(jiān)督保障公眾的意見在評(píng)估結(jié)果中得到全面的反應(yīng)，組織工作參與環(huán)境影響評(píng)估的單位要針對(duì)公眾的意見進(jìn)行專門的說明，并分析公眾所持的基本態(tài)度及其成因，為制定環(huán)境影響控制策略奠定基礎(chǔ)。再次，要加強(qiáng)監(jiān)督保障公眾的意見得到落實(shí)，對(duì)公眾反應(yīng)強(qiáng)烈的問題，國家有關(guān)部門要組織調(diào)查落實(shí)，避免公眾反應(yīng)的意見，但反不反應(yīng)一個(gè)樣問題的產(chǎn)生。

參 考 文 獻(xiàn)

[1]曹冬梅.環(huán)境保護(hù)與公眾參與[J].環(huán)境科學(xué)導(dǎo)刊.2013（1）

[2]胡巧柔.環(huán)境影響評(píng)價(jià)的公眾參與研究[J].資源節(jié)約與環(huán)保.2013（1）