全國人大代表職業構成分析

【摘 要】本文以全國人大代表的職業構成為論點，在人大代表的職業構成與其履職能力呈正相關的前提下，將第十一屆全國人大代表的職業構成狀況與全國城鎮就業人口的職業構成相比較，發現二者的不平衡狀況，并提出了關于人大代表職業結構調整的幾點建議，目的是推進人民代表大會制度的發展和完善。

【關鍵詞】全國人大代表；履職能力；職業構成

一、提出問題

代議機關是現代議會國家國家結構的重要部分，它的重要功能就是其代表性，即選民選舉代表代表其行使權力。所以保證其代表性是代議機關發揮作用的關鍵。人民代表大會是我國代議機關，其中全國人民代表大會是我國最高權力機關。由于我國的基本國情，全國人民代表大會實行間接選舉和兼職制兩種制度安排，而且沒有嚴格的回避制度，那么在這樣的制度下，如何才能保證全國人大代表的代表性？筆者認為解決此問題的關鍵在于全國人大代表的構成。所謂人大代表的構成是指在人民代表大會中人大代表的年齡、性別、民族、黨派、職業等要素的構成，其目的是保證人民代表能最廣泛的代表人民，真實地反映人民的利益和要求。由于我國代議機關實行兼職制，代表的職業構成就顯得尤為重要。人大代表的職業結構與其履職能力呈正相關，人大代表的職業構成狀況與公共政策也呈正相關。保證全國人大代表的職業結構的合理與平衡，對于人民代表大會代表性的發揮，以及完善人民代表大會制度具有重要作用。本文將以第十一屆全國人民代表大會為例，分析全國人大代表的職業結構，指出其中存在的問題并提出建議。

二、全國人大代表職業構成分析——以第十一屆全國人大代表為例

2008年，由35個選舉單位選出了2987名十一屆全國人大代表，到2012年下半年，由于代表的罷免、逝世、辭職及補選等原因，十一屆全國人大代表實有2971名。筆者對除了解放軍代表團和港澳臺代表團以及來自農村的代表之外的全國人大代表的職業結構做了系統分析（由于作為對比的數據是除去港澳臺地區數據，而且是全國城鎮就業人口分析，所以為了保證全國人大代表的職業結構的分析的數據誤差最小，本文只針對內地省份來自城鎮的代表做分析）。根據《中華人民共和國職業分類大典》，將職業分為單位負責人、專業技術人員、辦事人員和有關人員、商業服務業人員、農林牧漁水利業生產人員、生產運輸設備操作人員及有關人員等。同時，將人大代表的職業結構與全國城鎮就業人口的職業結構做了對比分析（見下表）。二者的對比情況呈現以下幾個特點：

1.部分職業比例懸殊。由表中可以看出，職業為單位負責人、商業服務業人員、農林牧漁水利業人員、生產運輸設備操作人員的城鎮就業比例與相關職業在人大代表中的比例過于懸殊。在人大代表中占多數的單位負責人，也就是機關、事業單位負責人和企業的部門經理和管理層人員等，在2010年的國家統計數據中，從事這部分職業的人員只占城鎮就業人口的

3.4%，但卻在十一屆全國人大代表中占85.20%。同時在城鎮就業人口比例中占多數的商業服務業人員和生產運輸設備操作人員在人大代表中的比例還不足2%。這樣就出現“多數代表少數”和“少數代表多數”的兩個極端。雖然作為代議機關的組成人員，議員和代表們都有其自己的職業素養，成為代表就要代表自己選區內選民的的意愿和意志，但是由于我國人大代表實行兼職制，代表除了自己的人大代表身份之外，還有自己的職業身份，而且職業與其履職能力有相關性。首先，單位負責人的比例與其在全國人大代表中的比例過于懸殊。單位負責人多指黨政機關負責人、企事業單位管理層人員等，他們大多都是社會中的精英人物。但是這部分人員比例過高，會使全國人大代表的結構出現失衡。第一，降低了全國人大的代表性。職業為單位負責人的這部分精英在社會中畢竟是少數，但是卻在人大代表中成為多數。這就使得人大代表的結構失衡，因為全國人大代表的總數基本趨于固定，那么單位負責人過高的比例就會使得其他職業代表的比例減少。這將直接導致在職業方面，人大代表的代表性不足。第二，國家的統治和管理說到底仍然是精英式的，但是“精英”不單單指這些生活在社會上層的人物，還包括其他職業和處于其他社會階層的精英。所以，單位負責人比例過高將使全國人大代表的結構趨于單一的精英化模式，這將不利于人民代表大會發揮其國家權力機關的作用，和保證人民當家做主。其次，商業、服務業人員在全國人大代表中的比例太小只占城鎮代表的0.3%。商業、服務業人員是全國城鎮就業人口中的主力軍，這部分從業人員的最大優勢就是與群眾密切相關，他們了解群眾的生活，他們是最能反映社情民意的代表。社會勞動中的主力軍卻在全國人大代表中只是占了十分小的比重，這必將影響全國人大代表代表的廣泛性。最后，農林牧漁水利業生產人員和生產運輸設備操作人員及有關人員在全國人大代表中比例也較小，分別為0.16%、1.40%。這里所指從事農林牧漁水利業生產人員是在城鎮中工作的，而從事這方面工作的人員在城鎮就業人口中所占比例本來就較少（15.9%），所以單看這一類職業的從事人員在城鎮就業和全國人大代表中的比例并沒有太大差異，但是與辦事人員的職業代表相比，這類職業人員在代表中的比例就顯得過低。因為辦事人員在全國城鎮就業人口中的比例要低于農林牧漁水利業人員，但在全國人大代表中的比例卻遠遠高于后者。這就使得全國人大代表的職業比例出現不協調。同時，生產運輸設備操作人員是全國城鎮就業人口中所占比例最高的，接近三分之一。但是在全國人大代表中卻只有1%，也就是“少數代表了多數”。那么這部分代表能否完整、具體、全面和充分的表達這部分從業人員的利益和要求，全國人大代表能否較為準確的表達群眾意見和代表群眾意愿行使國家權力都將被質疑。

2.單位負責人中國家機關工作人員比例過大。筆者對在全國人大代表中占據比例最高的職業——單位負責人的代表做了進一步分析，其中來自黨政機關的負責人占單位負責人代表的61.40%，企業管理層人員占單位負責人代表的26.04%。數據表明黨政機關中處于領導崗位的人員在全國人大代表中仍然是占有大部分比例的。雖然近幾年的人大代表中機關領導人員的比例呈下降趨勢，但比例仍然較大。這樣一方面會帶來由于黨政機關領導人占據過多代表名額而使得代表職業比例失衡的現象；另一方面也給人民代表大會發揮其代表性功能帶來障礙。

3.專業技術人員和辦事人員比例較平衡。表中全國人大代表中專業技術人員所占比例與城鎮就業人口比例相比，二者相差不多，從總體來看還是較為平衡的。從事專業技術的人員包括醫生、教師、研究員、律師等技術類專業類人才。近些年來我國提倡科技是第一生產力，教育為本等基本國策，在科研衛生領域投入人力物力和財力，大力發展科技和教育。正是這些公共政策的出臺和實施，才使得國家培育出一批批優秀的科研人才，也使得從事相關職業的人員比例占到13%。同時由于近幾年醫保、教育、法律等問題一直是人民代表大會中討論的熱點問題，所以相關職業的代表也應聲而出，憑借他們的專業知識，提出高水平高質量的議案，緩解我國的民生問題。由于這部分代表都有專業素養，在人民代表大會解決相關專業方面的問題時，他們可以發揮其專業優勢，提出專業性的建議和意見，保證人大決策的專業性和正確性，防止一幫門外漢領導內行人的現象。譬如，全國人大在行使立法權決定憲法的修改和基本法的制定時，律師代表即可利用其專業知識行使權利，提出議案或是建議以保證我國法律體系的不斷完善和發展。辦事人員和有關人員在表中也是相對較平衡的。這里所指的辦事人員和有關人員主要是指行政機關辦公人員、警察消防人員和郵政人員等。也就是說這里的大部分仍然是黨政機關的工作人員和事業單位工作人員。從另一側面反映了在我國全國人大代表中黨政事業單位人員比例過高的現象。

綜上所述，全國人大代表的職業結構還存在著諸多的不協調和不平衡，“多數代表少數”和“少數代表多數”的現象仍然存在。這種不協調和不平衡將嚴重影響全國人民代表大會的代表性功能的發揮，對中國特色社會主義民主政治的建設事業有著不利影響。

三、措施

1.增加新興職業的代表。隨著市場經濟的不斷發展和社會不斷分化，出現了許許多多新興職業，如自由職業者和各種服務職業等。這些新興職業的從業人員也是社會結構中的一個團體，需要有人反映他們的利益和要求，同時他們也能以自己的職業為背景，選擇較為新鮮的視角來反映社會狀況，讓人大和其他代表以及各級決策者看到更為全面、鮮活的社會，使決策更為合理，更符合社情民意，為百姓造福。所以要適當增加從事新興職業的代表人數，不斷完善人大代表代表的廣泛性。從而使人民代表大會更好的發揮其功能，人民代表更好的履行其職能。

2.調整現有代表職業構成比例。根據城鎮就業人口比例，調整人大代表職業結構，使得各行各業的人數合理分配。也就是減少單位負責人的比例，提高來自商業服務業人員、農林牧漁水利業人員和生產運輸設備人員的比例，繼續保持有關專業人員和辦事人員的比例，使得全國人大代表的職業結構與全國城鎮就業人口的職業構成相協調。筆者對于現有職業構成的調整在制度安排上提出幾點設想。第一，省級人大代表選舉全國人大代表時，注重職業比例的調整，適當削減單位負責人的比例，增加其他職業比例，使之與全國職業構成相平衡。由于我國最高權力機關的組成人員即全國人大代表的產生有其制度的特殊性，即間接選舉，他們是各省、市（直轄市）、區（自治區）在各自的人民代表大會上，由省級人大代表選舉生產的。所以在選舉全國人大代表時可以逐步調整比例。第二，在全國人大代表的選舉中盡量減少“榮譽性”代表。所謂的“榮譽性”代表是指由于獲得某項榮譽而被選舉為代表的人。全國人大代表是要在其任職期間代表人民行使國家權力的，這樣的身份要求代表要具有責任和能力，真正地代表人民管理國家事務。所以，不能僅僅因某項榮譽而獲得人大代表的身份，重要的還要有能力。第三，對于全國人大代表的選舉要適當的引入競選機制。一方面全國人大代表的職業構成要合理和平衡，同時也要保證作為某一行業的代表的代表能力，適當引入競選機制，起碼讓選舉團對代表有了解，選出有能力的代表，讓代表能真真正正的為人民辦事。

3.增強代表的職業意識。人大代表是人民代表大會的組成人員，只有他們認真履行自己的各項職責，才能讓人大制度充分發揮其功能，保證我國民主政治的建設。在兼職制度的設計下，人大代表其履行職能的效果與其職業有著相關性，所以，代表要發揮其人大代表的功能就要有一定的職業意識。所謂職業意識是指職業道德、職業操守、職業行為等職業要素的總和，是人們對職業勞動的認識、評價、情感和態度等心理成分的綜合反映。增強人大代表的職業意識不單單包括增強其本身職業的意識，還包括增強其作為人大代表的職業意識。一方面，要有意識的運用其本身職業的技術和能力為本行業出謀劃策，推動行業發展。另一方面，也要牢記作為人大代表的職責和義務，經常聯系群眾，為百姓解決實際困難，辦實事。只有把代表本身職業的職業意識與作為人大代表的職業意識相結合，并發揮兩者的共同優勢，才能把職業結構與代表的履職能力之間的相關性最大限度地發揮出來。

人民代表大會制度作為我國根本政治制度有著強大的生命力和優越性，是建設中國特色社會主義的制度保障，是推進全面建成小康社會的制度保障。全國人民代表大會的代表的職業構成狀況在當前的制度安排下顯得尤為重要，尤其是對于全國人大代表的代表性功能的發揮。所以，要適時調整全國人大代表的職業結構，使其與全國整體就業狀況相適應，以便更好的發揮人民代表大會的作用。

注：

[1]本文中所使用的第十一屆全國人大代表相關數據筆者

根據全國人大網站的資料統計分析而得。

[2]根據《中華人民共和國職業分類大典》，單位負責人包括：中央和地方各級黨政機關工作機構負責人、人民團體和社會團體負責人、各級學校科研單位負責人、企事業管理層人員等；專業技術人員包括：科研人員、工程技術人員、生物技術人員、醫師、會計、教師、律師、影視藝術體育相關從業人員和宗教人士等；辦事人員和有關人員包括：行政辦公人員、警察消防人員、郵政人員等；商業服務業人員包括：市場監督人員、廚師、餐廳酒店服務人員、導游、道路運輸工作人員、維修人員、娛樂場所服務人員等；農林牧漁水利業生產人員包括：農業試驗人員、園藝工作者、森林資源管護人員、家畜飼養人員、漁業生產人員、水利設施看護人員等；生產運輸設備操作人員及有關人員包括：地質勘查人員、測繪人員、礦物開采人員、鐵合金冶煉人員、化工工藝人員、機械設備裝配人員、五金制作人員、火工品制造人員、工廠工種工作人員等。

[3]本文中所用的有關全國城鎮就業數據的來源：《2011年中國人口和就業統計年鑒》中記載的2010年第六次全國人口普查有關就業的主要數據。

參 考 文 獻

[1]謝慶奎.當代中國政府與政治[M].北京：高等教育出版社，2010

[2]尹世洪，朱開揚.人民代表大會制度發展史[M].南昌：江西人民出版社，2002

[3]李鵬飛，趙娜.完善人大代表結構改善基層民主[J].企業導報.2011（12）

[4]劉志欣.人大代表的素質要適應時代發展的需要[J].人民論壇.2012（6）

[5]季正矩.總結與展望：人民代表大會三十年[J].當代世界與社會主義.

2008（5）