論我國環境影響評價制度的完善

摘 要：由于我國目前的第一要務就是發展經濟，隨著世界經濟的高速發展，環境問題成為了困擾國際社會的全球性問題，工業發展與環境保護之間的矛盾日益加深，我國通過制定相關法律規范與政策以期達到矛盾的相對緩和，面對環境保護的嚴峻形勢，環境影響評價制度應運而生了，并成為世界范圍內保護環境的重要手段和措施然而，故而此矛盾尤為突出。該制度在建立之初就存在著“先天不足，后天畸形”的特點。我國的立法與司法機關對于該制度還存在許多錯誤的理解和認識，需要進一步的修改和完善相應的法律條文與實施細則。因此，該文通過對環境影響評價制度基本情況的分析，針對我國環境影響評價制度在實施過程中存在的問題提出幾點對策，以期通過該文的闡述完善我國環境影響評價制度并發揮該制度在我國經濟建設中的作用。

關鍵詞：環境影響評價 制度完善 缺陷 環境執法

中圖分類號：D922.6 文獻標識碼：A 文章編號：1674-098X（2013）03（b）-0-02

環境影響評價制度在世界范圍內都有其深遠影響。美國作為首創環境制度，后在英國、俄羅斯、日本和韓國等諸多國家都借鑒其制度的科學性，并結合本國的國情，制定出適合本國發展的環境影響評價制度。我國環境影響評價制度的確立經歷了漫長的階段，經歷了引入概念、嘗試性研究分析和實踐、制度化與法制化等幾個階段，是在吸收西方國家實踐經驗的基礎上，又結合了我國的基本國情逐漸建立起來的。該文主要運用比較分析和歸納總結的方法，總結我國環境影響評價制度的建立與發展，提出我國環境影響評價制度的相關缺陷與不足，分析我國目前環境立法和執法中存在的困境，并在此基礎上提出完善對策。

1 環境影響評價制度的概況

1.1 環境影響評價制度的概念

所謂環境影響評價制度，是指有關環境影響評價的范圍、內容，以及編制、審批環境影響報告書（表）、登記表的程序等一系列法律規定的總稱。在界定環境影響評價制度時，應當首先注意的是，環境影響評價制度不同于環境影響評價，它們分別是兩個不同的概念。環境影響評價是人們在長期進行環保活動的實踐中發展出來的一種科學方法或者說是一種技術手段，通過這種科學的方法與技術手段來預防或減輕環境污染與生態破壞。各國對于環境影響評價的稱謂有所不同，但其內涵基本相同。

1.2 我國環境影響評價制度的建立和發展

我國于1973年首先提出了關于環境影響評價制度的概念。而后最早在環境保護法中確立環境影響評價制度是于1979年頒布的《環境保護法（試行）》。之后，1981年國家計委、建委、經委和國務院環境保護領導小組聯合發布的《基本建設項目環境保護管理辦法》，對該項制度作了具體規定。1986年國家環保局發布了《建設項目環境影響評價證書管理辦法（試行）》。1987年國家計委、國務院環委會發布的《建設項目環境保護設計規定》，對申領《評價證書》的條件、程序以及對建設項目的設計要求等作了明確規定。1993年國家環保局發布的《關于進一步做好建設項目環境保護管理工作的幾點意見》中提出“先評價，后建設”，并要求逐步建立環境影響評價的機制，以提高報告書質量。為了適應市場經濟發展的要求，在總結我國近二十年實施環境影響評價制度的實踐經驗基礎上，國務院于1998年11月發布了《建設項目環境保護管理條例》，提出了對建設項目實行分類管理，并進一步完善了建設項目環境影響評價報告書（表）的申報、批準程序及法律責任，使環境影響評價制度的法律地位得到進一步的提升。2000年11月，全國人大環境與資源保護委員會向全國人大常委會提出了《環境影響評價法（草案）》。

1.3 環境影響評價制度的內容

根據《環境影響評價法》和《建設項目環境保護管理條例》的相關規定，國家實行建設項目環境影響評價制度，明確了建設單位和環境保護行政主管部門對建設項目的環境影響進行后評價和跟蹤檢查的法定義務，從而使建設項目的環境影響評價從編制、報批、審批到后評價和跟蹤檢查形成了完整的法定程序。

2 我國環境影響評價制度中存在的

問題

2.1 環境影響評價范圍過窄

我國規劃環境影響評價的范圍，也稱規劃環境影響評價的對象，是指對哪些規劃要進行環境影響評價管理。我國于2003年9月1日起開始施行的《中華人民共和國環境影響評價法》規定了關于環境影響評價范圍的相關內容。我國《環境影響評價法》的第二條對環境影響評價的范圍作了詳細的規定，主要是針對規劃和建設項目實施后可能造成的環境影響進行相關的分析、研究、預測和評估，但卻未對政府相關政策的環境影響評價進行規范。

2.2 環境影響評價缺乏公眾參與的規定較為籠統

環境影響評價中涉及的公眾參與是指，一個國家的公民或團體根據國家環境保護法律法規賦予的相關權利和義務，通過一定的途徑、手段、方式和方法介入環境影響評價的過程，并對環境影響評價的運行及其結果施加影響，正當行使國家賦予的合法權益的活動。簡言之，公眾以能夠影響決策者的選擇為目的，所采取的直接與間接的活動。公眾參與的主體可以是公民個人也可以是社會團體，公眾參與的目的就在于影響利益的分配。我國目前的環境影響評價公眾參與中涉及許多制度認知度不足、環境影響評價意識淡薄和保障機構不健全等

問題。

2.3 法律規定有待完善及司法介入的滯后

環境影響評價活動中的法律責任實施保障不健全主體共有三方，分別是建設者、評價者、審批者這相關三者。環境影響評價法及一系列相關法律法規，很大程度上只是環境管理行政部門進行工作的依據，真正由司法組織貫徹執行的并不多。就目前我國環境立法而言，對環境違法者民事責任的追究只是僅僅由特定直接受到環境污染損害的單位或者個人通過提起民事訴訟來實現。我國現階段的司法介入，主要體現在行政訴訟階段。根據我國《行政訴訟法》以及最高法院關于實施《行政訴訟法》的相關司法解釋，人民法院只對于行政機關所做出的具體行政行為的合法性進行司法審查，而對于真實性和來源性均未有規定。行政訴訟是司法權對行政權的監督，法院對行政行為的監督不只是限于對《行政訴訟法》規定的受案范圍以內的具體行政行為的監督，將行政機關的抽象行政行為排除在司法監督之外，并且還要根據行政機關指定的規章去處理相關案件，以其作為審查具體行政行為是否合法的依據和標準。

3 健全環境影響評價制度的困境

3.1 環境執法中的困境

我國的環境保護法以單行法居多，有關環境保護的環境基本法地位亟待確立，而且我國環境保護單行法的相關規定有許多都存在著交叉相容的現象，對于環境法的執法效果與守法效果有著嚴重的影響。在我國《環境影響評價法》尚未實施以前，我國的環境影響評價制度僅僅是簡單的規定在《環境保護法》和環境保護單行法規中，只是以各個行政規章的施行規則形式組成的。我國的環境影響評價的主管機關是環境保護行政機關，在環境影響評價過程中發揮著主導作用。在立法上我國環境影響評價制度存在著缺陷，我國傳統的司法體制限制了環境影響評價制度的發展，所以司法機關并不是我國環境影響評價的執行主體。

3.2 環境司法中的困境

在環境影響評價制度的司法方面，我國的理論建設與司法實踐都相對匱乏。另外，我國的環境民事訴訟仍舊處于研究因果關系、舉證責任等有關對傳統民事訴訟的修補階段，而公民訴訟則一直處于論證階段，其具體內容一直無法確定；對于受案范圍而言，環境行政訴訟的范圍僅限于行政機關做出的具體行政行為司法審查的有效性。學術研究也在有限公司專注于擴大司法審查范圍的主要問題。環境刑事訴訟對于環境影響評價制度并沒有具體的規定，在“法無明文規定不為罪”的原則下，環境刑事訴訟基本等于沒有。我國現在處于并將長期處于社會主義初級階段，所以在具體實施過程中會有很多因素阻礙環境影響評價制度的實效，分析困境有助于我們能夠清楚的認識到究竟存在的實質問題有哪些，更好的解決環境影響評價制度中的不足。

4 完善我國環評制度的幾點建議

第一、增強環境影響評價的宏觀性，擴大其評價范圍；第二、加強環境影響評價的公眾參與；第三、健全法律責任的實施保障；第四、完善環境影響評價中的司法介入滯后。

《環境保護法》第41條和幾部污染防治法規定了假使其建設項目致使環境污染并造成損害的，相關責任人有義務排除危害，并應對直接遭到損害的單位和個人賠償相應的經濟和財產損失。這就不能看出，按照我國《民法通則》的相關規定，想讓有關責任人承擔因污染造成損害的民事責任，一定要以違反環境法的相關規定為前提要件；但環境法做出的民事責任的規定，則并不要求違反的要件，環境污染已經造成損害，就要求建設單位承擔其排除侵害，賠償受損害人經濟財產損失的責任，這就讓法院在裁判相關環境糾紛的時候常常陷入尷尬的境地，因此，我國的立法機關應糾正或刪除第124條的相關內容，確保法律效果實現上的相統一。

5 結語

綜上所述，環境影響評價制度的建立與實施，是現代環境決策發展的需要?！董h境影響評價法》的實施促使我國環境影響評價制度已形成相對完善、內容較為充實的體系，它對于預防新的污染，緩減我國環境污染和生態破壞起到了積極作用。解決問題，環境影響評價制度就會發揮環境管理的巨大作用，使我國環境影響評價制度更加進步與完善，更加有助于優化設計、規劃方案，并使之得以有效落實，取得最大經濟、社會效益和最小的環境影響，使人類活動與環境的保護、改善相適應，保證可持續發展的進行。

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