對“未報即用”違法用地行為的思考

摘 要 為了謀求地方經濟的發展，同時積累政績，地方政府的眼光不約而同地聚集在土地上，”未報即用”成為首選，因為它成本最低，又最不易被發現。全國31個省市無一例外存在”未報即用”的違法用地現象不得不引發思考。本文從”未報即用”違法用地行為的原因入手分析，并提出建議，以期對遏止此行為有所裨益。

關鍵詞 “未報即用” 土地違法 政府問責

“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策。各級人民政府應當采取措施，全面規劃，嚴格管理，保護、開發土地資源，制止非法占用土地的行為。”①盡管國土資源部三令五申并采取嚴厲措施禁止違法用地，但成效并不樂觀。此前的違法用地，主要表現為“未批先用”、“邊批邊用”、“少批多用”，現在竟然出現“未報即用”，由“先斬后奏”發展到了“斬而不奏”，而且特別嚴重的是違法的主體是某些地方政府。②

一、“未報即用”及其影響

“未報即用”是違法用地行為的一種表現，是指未辦理用地申報手續即違法占用土地。全國31個省市自治區無一例外都存在”未報即用”違法用地行為，據國土資源部2010年5月份的通報稱截至當年3月25日，全國清理出2007年10月至2009年10月間“未報即用”違法用地案件36872宗，涉及土地總面積61.3萬畝，其中耕地面積27.2萬畝。③

“未報即用”的做法顯示出了我國土地資源管理制度不到位，同時也反映了我國法律在土地資源監管領域被邊緣化的現狀。該做法嚴重破壞了國家對土地市場的統一管理和調控，是對依法行政的法律原則的挑釁，在諸多的違法用地行為中，有很多地方政府直接參與進行的，這些地方政府違反相關土地管理法律法規的規定的程序和實質要求對土地進行流轉，這些行為的存在極大損傷了政府的公信力；該行為打破了行政法中的平等原則，在同一宗地上有兩個或以上意向用地者時，它實質上侵害了平等需要土地的人的競爭權。另外“未報即用”游離于土地計劃之外，打亂了供地的秩序，使有保有壓的宏觀措施難以有效地落實，同時又沖擊了規劃、計劃管理，規避了審批，使農民的權益得不到保障，規范的土地管理市場秩序受到破壞。④

二、“未報即用”土地違法行為的原因

1、政府扭曲的政績觀作祟。目前對地方政府的政績考核并沒有一項明確嚴格的指標體系。很多地方官員認為經濟發展就是硬道理。一些地方的GDP增長主要依賴房地產，出讓土地的收入成了地方財政的重要來源。為了盡快出政績，大搞“形象工程”、“政績工程”， 將土地資源作為招商引資一個籌碼，在他們頭腦中，沒有土地利用長遠規劃，也沒有土地保護計劃，為了一時的政績或地方局部經濟的發展，強令企業或下級政府違反土地管理法規，諸如修建道路、興建農貿市場、興辦觀光休閑產業等。

2、土地資源利用總體規劃和分配的機制不合理。其一，我國的土地利用總體規劃實行分級審批。下級政府土地利用總體規劃應當依據上一級土地利用總體規劃編制并要經上級政府部門批準。規劃審批權集中于省級和中央政府，下級政府在土地規劃審批中沒有與審批部門商討的余地，這種自上而下的總體規劃難免與地方經濟發展不協調。其二，中央在資源分配上政策性大于法律性。沒有獲取正當利益的法律途徑導致地方政府潛規則橫行。其三，土地規劃的征用、轉讓和審批制度不完善，同樣的土地政府通過出讓土地使用權獲得巨額的出讓收入，但是若為農民集體持有則只能在不改變用途的情況下，在有限范圍內的流轉或被國家以很底的價格征用，這種不公平性促使集體土地所有者更愿意與投資者直接談判，獲得高于征地的經濟利益，而對于投資者來說，他們也樂于以低于合法途徑的價格獲得土地。

3、對違法行為事后處理的合理性大于合法性。目前土地監管的法律只規定了對于直接責任人的違法處理，包括對違法的公務員的行政處分，缺乏對地方政府保護土地不利的問責。在土地違法問題上對地方政府的問責政治性大于法律性，這也是造成土地“未報即用”的一個很重要的原因。實踐中，對于違法用地行為的處理一般是鑒于土地使用者已經投入了資金，為了保護這一部分投入，政府考慮到行政合理的原則，通常會在事后補批或是罰款了事，導致后來的違法用地屢禁不止，以至于導致現在的“未報即用”的現象產生。

4、土地監管體制不合理致地方政府違法有恃無恐。根據我國《土地管理法》規定，國務院土地行政主管部門負責全國土地的監管工作。縣級以上人民政府土地監管部門對違反土地管理法律、法規的行為進行監督。土地管理體制是各級政府行政轄區分級管理體制，雖然國土資源部門實行垂直管理，但由于僅做到了省級以下的垂直管理，地方國土資源管理部門尤其是基層土地部門出于保護地方利益的動機，對發現的土地違法不及時制止和處罰，明知違法卻依然站到了地方政府的一邊。

三、對遏止“未報即用”違法用地行為的建議

1、用法律的形式明確地方政府政績考核的指標。政府政績考核一旦得到法律制度的確認，則有助于在法律層面樹立政府績效考核的權威，從制度上保證政府績效考核的規范運行，使政府績效考核走上制度化、規范化和經常化的道路。筆者認為，在今后的政績考核中，我們可以將違法用地也納入考核指標，違法用地的數量上升了，則降低地方政府的政績，反之則為地方政績加分。

2、政府的宏觀調控要法律化，暢通土地流通的法律渠道。遏止土地違法的前提就是使土地使用人能夠通過正當的法律途徑去獲得所需的土地。一要改革自上而下的土地利用規劃體制，而改為先由地方政府根據實際發展需要制定本地區的土地利用規劃，上報至上級政府，上級政府在協調各下級政府需求的基礎上進行平衡和修正下級政府的規劃。二要國務院土地監管部門定期對地方土地利用情況進行監察的程序，及時對全國土地的規劃和利用情況進行監管。三要在涉及農村集體土地利用規劃上建立土地利用規劃的聽證制度，給予集體土地所有者在土地規劃上的話語權。

3、提高國土資源監管機關的級別。可以將國土資源監管機關的級別提高成為中央垂直領導的機關。對于長遠性，根本性和全局性的規劃來說，只有中央政府才能夠做到。目前的國土資源監管的省級以下垂直領導體制不能夠做到完全獨立和公正地監管地方國土資源管理，因為在某些情況下地方政府發展經濟的沖動和中央全局利益規劃是存在沖突，當土地管理活動的違法主體級別較低的時候，他們或許還可以做到公正，但是如果級別上升到了省一級的話，難以靠他們真正負起責任。只有建立全國垂直管理體制，才能完全消除地方國土資源部門對地方政府的依賴和千絲萬縷的聯系，徹底打破地方保護主義。

4、對于土地違法行為的處理不僅要合理更重要的是合法。對違法用地行為的處理應從兩個方面進行改進。一是對違法用地直接責任人的處罰。行政問責過后，刑事問責不妨跟進。二是嚴格地方政府領導在土地違法活動中的問責機制。監察部、國土資源部要抓緊完善土地違法違規領導責任追究辦法。對本行政區域內發生土地違法違規案件造成嚴重后果的，對土地違法違規行為不制止、不組織查處的，對土地違法違規問題隱瞞不報、壓案不查的，應當追究有關地方人民政府負責人的領導責任。

參考文獻：

[1] 《中華人民共和國土地管理法》第三條.

[2] http：//www.chinanews.com/estate/2010/06-29/2369154.shtml；2013年2月28日.

[3]http：//www.chinanews.com/estate/2010/06-29/2369154.shtml；2013年2月28日.

[4]http：//news.eastday.com/c/20100525/u1a5223276.html#；2013年3月1日.

（作者單位：中國政法大學）