淺談城市規劃中如何提高建設用地集約利用

【摘 要】 本文筆者試圖以長興經濟開發區建設用地管理的研究尋找已規劃為指導，實現城市土地利用由粗放型向集約型轉變的有效方案，以推動開發區工業化進程與開發區的可持續發展，可供參考。

【關鍵詞】 規劃主導 用地管理 集約利用

長興經濟開發區成立于一九九二年，一九九四年經省人民政府批準為省級開發區，總規劃面積19平方公里，開發區位于長興城市東南側，東接西太湖，南至三一八國道，西臨長興城區，北至合溪港，處于長江三角洲的地理核心。規劃設計標準和基礎配套條件達到長江三角洲一流開發區水準。2003年以來，長興經濟開發區連續五年進入浙江省“十強開發區”，受到省政府的表彰。2006年在上海召開的“長三角投資發展論壇上”，長興開發區還被評為首屆“長三角最具投資價值開發區”，并榮獲“長三角最具投資價值開發區綜合實力獎”。

一、開發區規劃與土地利用管理存在的問題

1.1 土地管理基礎工作推進緩慢，嚴重制約城市規劃實施

多年來，由于二元體制以及自下而上經濟發展模式的影響，建設用地管理工作面臨很多積重難返的問題。主要包括以下幾個方面：

1，相關政策法規制定跟不上、執行不力或工作難度大，導致開發區土地清理工作推進緩慢，各種歷史遺留問題的土地仍占開發區未批未建土地的絕大部分。這部分建設用地資源如果不能盡快釋放出來，將會影響開發區規劃的實施和開發區的可持續發展。而且，這些問題現在不解決，今后解決付出的成本將更大。目前開發區未批未建陸域用地中，大多存在各種歷史遺留問題，致使政府未能完全掌控這些土地的開發利用，在供給時序和空間上都滿足不了規劃實施需求，規劃選址常常被復雜的土地狀況“倒逼”，不得不退而求其次，導致規劃在實施環節中嚴重走樣。

2，土地儲備工作缺乏規劃引導，進入儲備庫的土地數量少，與規劃實施要求相距很大，跟不上當前開發區建設和產業發展的需要。一方面，開發區建立土地儲備制度是希望通過“儲備-選址-供應”機制來緩解土地有效供給短缺的矛盾，但是由于工作力度較弱，土地儲備庫內土地數量少，更談不上圍繞著規劃實施的空間和時序要求來開展工作。另一方面，規劃實施要用到的土地沒有提前進行整理與儲備。第三，由于土地清理工作不到位，使得各類土地信息也沒有在統一的平臺上進行整合，地籍動態管理嚴重滯后，部門間信息尚未實現完全共享，規劃實施和規劃選址受到很大制約。

1.2 建設用地管理的規劃和計劃層面存在矛盾，弱化了空間資源的集中統一配置

首先，在縣級規劃層面，城市總體規劃和土地利用總體規劃未能真正實現“兩規合一”。目前，新一輪《縣域總體規劃》已基本編制完成，正在報批中。而《土地利用總體規劃》修編尚未完成，其修編滯后將影響“兩規合一”的實現。土地利用總體規劃未能及時修編，會影響到開發區超規劃用地現狀的認可和對總體用地指標的爭取，而且還會因為新增土地的上報和不斷調整增加縣政府與上級相關部委的溝通工作量和難度，增加開發區工作的被動。

其次，在計劃層面，近期建設規劃年度實施計劃和年度土地利用計劃在內容上的重疊導致政府決策與行動分散。兩個計劃的審批層次不同，目的不同，內容也有嚴格區分。兩個計劃都對建設用地空間布局和時序進行安排，是對行政資源的不必要浪費，如不一致，將會影響土地資源的高效配置，造成開發區建設用地管理的混亂，影響政府權威。

1.3 不同部門對土地資源調控方式的導致產生的問題

近年來，國家加強了對土地資源管理的調控力度，在國家層面，雖然不同部委調控的側重點不同，管理手段也并不完全一致，但是調控的目標都是一致的，都是在科學發展觀指導下落實最嚴格的土地管理制度，各部委的調控要求都是城市政府必須堅決擁護和執行的。但是到了城市層面，城市政府應該在統籌國家各部委的調控要求的前提下，再按照城市內部各職能部門的分工進行分解落實，而決不應是各職能部門按照各自理解直接對應國家部委，否則將造成各職能部門之間的工作重疊，甚至出現矛盾。縣政府建立規劃主導的建設用地管理模式，實現對空間資源的高度集中配置，更有利于落實國家層面調控政策，也是符合城市層面的執行需要。

二、對加強規劃主導對開發區建設用地集約利用的建議

2.1加大規劃編制力度，編制科學性及前瞻性規劃

多年來城市規劃長期被作為經濟發展的工具，其主要功能是為工業和經濟發展提供土地、空間資源和基礎設施的配置和支撐。在“增長至上”的指導思想下，資源、環境被視為從屬于經濟增長的事物。城市規劃工作缺乏資源、環境的剛性約束意識，在編制規劃時往往不是客觀、全面和深入地分析城市發展的資源環境條件，而是一味的追求超越自身發展條件的經濟發展目標。城市規劃特別是實施性的規劃法定效力不足，難以對土地、空間等資源利用和開發建設行為進行有效的管制和約束。在新形勢下，我們要深刻反思傳統的發展模式，進一步深入認識我國的基本國情和發展條件，在城市規劃工作中牢固樹立資源的剛性約束意識，強化規劃對土地和資源空間的管制，以有效地發揮城市規劃對環境、資源的控制和保障作用。

2.2 發展產業集群，加強開發區土地的集約利用

產業集群對城市工業用地的發擴展、重組有著重大影響。其一、產業集群是城市工業用地擴展的重要空間。一方面，產業集群的聚集性和衍生性，使企業數量不斷增加，工業用地面積不斷擴大，成為城市工業用地擴展的重要空間。其二，產業集群對城市工業布局重組有重要影響。政府可以通過產業政策和土地、稅收、融資、基礎設施配套等政策，引導其向產業集群轉型或轉移，以調整工業用地布局，提高土地利用效率和城市產業競爭力。

2.3 完善體制，進一步加強城市規劃在建設用地管理中的主導作用

開發區目前已初步確立規劃主導的建設用地管理模式，但如果沒有相應的制度來保證，難以達到預期目標。從國內外的經驗來看，開發區更應該堅持城市規劃主導的建設用地管理模式，并在已有的基礎上進一步完善制度設計，將決策與執行分離，并通過強化決策權來加強執行力，提高政府對城市發展的調控能力。在各層次規劃編制全面推進的基礎上加強城鄉規劃實施管理，強化規劃的實施效力，維護規劃的嚴肅性和權威性，堅決制止和糾正規劃實施中的隨意性。

2.4 強化近期建設規劃年度實施計劃對空間安排的統籌作用

近期建設規劃年度實施計劃作為規劃許可和用地審批的重要依據，主要內容涉及到建設用地總量的控制、結構優化和項目布局的統籌。今后，應根據開發區建設內容和建設用地出讓方式的改變，進一步加強完善近期建設規劃年度實施計劃制度，增加建設用地招拍掛計劃和土地儲備計劃內容，豐富計劃內容，加強計劃編制科學性和針對性，使它成為開發區建設年度計劃體系的核心，并通過強化其在計劃體系中的統籌地位，確保政府各職能部門的規劃實施協調一致。

2.5 發揮土地儲備對規劃實施的保障作用，建立規劃引導的土地整備制度

編制土地整備規劃和計劃，按照“以需定儲、以儲定供”的原則，建立規劃引導的土地整備制度，增加土地的“有效供給”，破解看似有地、其實無地的尷尬局面，發揮土地整備對規劃實施的保障作用。政府和相關職能部門應根據土地整備規劃和相關計劃，有計劃有目的地進行現有儲備用地的清理，并對未來規劃確定的城市建設的重點區域提前進行土地整備，把儲備和供應兩個環節有機地聯系起來，做到盤活土地資產，減少財政占用。

三、結束語

綜上所述，城市規劃所關注的不僅是土地的用途、開發強度，更包括不同區位土地用途上合理的空間關系，合理的開發時機等，多目標是其主要特征之一，從這個角度分析，城市規劃的綜合性和指導性地位是不容置疑的。

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