論政府性債務風險防控

摘 要：當前中國政府性債務風險雖總體可控，但風險不容忽視。在系統分析政府性債務風險累積和演化路徑的基礎上，按其生成邏輯，從宏觀、微觀層面分析影響和控制政府性債務風險的諸要素，力圖構建債務風險防控體系。

關鍵詞：政府性債務風險；形成邏輯；防控體系

中圖分類號：F810 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）07-0022-02

一、中國政府性債務風險的形成邏輯

政府舉債，政府性債務風險就相伴而生。適度舉債，風險系數小，危害可控。但過度舉債，尤其是持續性過度舉債，政府作為公共風險的承擔著和化解者，將面臨資不抵債和無力支付的巨大風險。通過對政府舉債行為的溯源、債務形成的因素分析，可以揭示中國政府性債務風險的形成演化邏輯。

中國政府性債務風險的形成其根本原因是中國經濟發展需要與政府有限財力之間的矛盾。要發展經濟、改善民生，客觀上要求通過政府舉債完成基礎設施建設，改善投資環境和生活環境，進而推動區域經濟持續發展。負債建設是當前經濟社會發展的客觀需求，具有一定意義上的合理性與現實性 [1]。然而與經濟高速發展不相適應的是與之配套的體制改革和機制創新的步伐相對滯后。長期以來地方政府財權與事權不協調，形成了政府性債務的絕對基數。而預算法規定編制預算時不得赤字，同時不允許地方政府發行債券，法律法規的制約和必須舉債的現實面前，政府部門只有變相舉債，通過融資平臺等形式間接成為政府性債務的債務主體。在沒有健全的政府融資機制的前提下，很多不合規的融資行為通常被默許，各種監管制衡的力量也無法形成，政府性債務資金“借、用、還”的全程監管體系基本上缺失。

而另一方面，為應對國際金融危機和國內經濟周期的雙重影響，2008年開始中國實施積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策，并通過4萬億元經濟刺激計劃，拉動內需，促進經濟增長。2009年，由財政部代理發行了2 000億元的地方債券，通過臨時性救市方案，增加政府公共投資與推進重點項目建設，拉動投資與消費需求，保持經濟平穩較快發展 [2]。中國政府在宏觀調控方面的舉措，加上銀行、信托以及地方投融資平臺三方參與的“銀政信”產品以及規模巨大的銀行信貸的傾向性投向，都直接導致政府性債務規模不斷增大。

此外，由于缺乏健全的約束機制，片面的發展觀和短視的政績觀直接導致政府性債務的膨脹態勢 [3]。行政管理體制改革進展緩慢，政府職能轉換不到位，“越位”與“缺位”問題并存，客觀上成為政府投資行為不規范、過度的規劃建設的體制原因。同時政府的信用評價缺少權威論證，信用等級相對模糊，加之目前債務信息披露機制的缺乏，很難得到一致的統計口徑和準確的統計數據，債權人主體無法對債務的預期情況作出科學判斷，其貸款投向的盲目性在一定程度上導致政府性債務規模偏離適度的軌道，加劇了債務風險 [4]。

隨著政府性債務的持續累積，債務風險不斷積聚，如果長期得不到有效解決，政府性負債將成為脫韁的野馬處于失控狀態，有可能釀成系統性風險，引發連鎖性反應，直接危及經濟安全和社會穩定。因此，正確認識政府性債務風險，及時建立政府性債務風險的防控體系尤為重要。

二、債務風險防控體系的構建目標與責任主體

解決政府性債務問題，有效防范和控制債務風險是一個系統工程，既涉及宏觀政策，又涉及微觀措施。筆者在把握政府性債務生成邏輯的基礎上，從宏觀、微觀層面分析影響和控制政府性債務風險的諸要素，力圖全面、系統地構建防控債務風險的完整體系，為防范、控制、化解地方債務風險提供依據和行動指南。具體目標主要包括：（1）提出防范控制債務風險的系統性解決方案。（2）提供風險預算、管理、控制、預警的可行性操作模式。（3）推進相關法律、制度、機制的建立健全。

構建政府債務風險防控體系，需要厘清形成債務風險的責任主體間的關系，明晰各自角色和任務。債務風險防控責任主體分為四類：（1）政府債務的承擔主體：中央、地方政府及各職能部門：包括發改委、財政、金融、建設、國土、交通、教育以及各融資平臺。債務承擔主體要結合經濟發展總體規劃和本地區改革發展的實際需求，兼顧宏觀經濟形勢的變化、時效性財政政策調整和整體性產能控制等因素，有效管理舉債項目的審批、融資方式的選取、舉債資金的使用、債務資金的償還，從源頭上防止政府性債務風險的擴大。（2）政府債務的債權主體：銀行、信托公司、資本市場（含國外資金）、項目建設單位、社會個人。債權主體要充分評估政府當前的財政狀況、信用等級，綜合考慮長期規劃、項目建設周期、后續投入等因素，尤其要重點考察融資平臺的資產狀況、負債情況以及運作方式，避免大量信貸資金的盲目投放，從供給環節抑制過度舉債。（3）政府債務的監督主體：人大、財政、審計、監察、社會輿論。監督主體要充分發揮各種的監督權利，通過政府報告、財政報告、審計報告、監察報告、聽證會、社會輿論等多種渠道，集合社會各界力量，全面監督政府舉債行為，及時匯集和披露債務信息，提前實現風險預警，從輿論環境上使政府舉債處于陽光之下，有效防范債務風險 [5]。（4）舉債決策支持服務機構：借助權威信用評級機構，為各級政府提供客觀、公正、公平和公開的信用評級服務，為制度設計和機制創新提供科學依據，為舉債決策提供有力支持，從客觀事實上糾正無據可依、盲目投融資行為的發生。

政府性債務的復雜性決定了政府性債務風險防控任務的艱巨性和長期性，涉及的責任主體需要站在科學發展觀和構建和諧社會的高度，統籌規劃，有效協同，建立制度完善的法規體系、全程透明的監管網絡、運行高效的調節系統，共同構筑與社會主義市場經濟體系相適應的政府性債務風險防控體系。

三、債務風險防控的基礎條件

從中國政府性債務風險的形成邏輯可以得出，地方經濟發展需要與政府有限財力之間的矛盾是產生政府性債務風險的根本原因，矛盾的存在源于社會主義市場經濟處于優化調整的階段。成熟的市場經濟要求建立完善的政府融資制度和政府性債務管理機制，而這些均需要以國民經濟協調與宏觀穩定、法律法規配套完善、管理制度規范長效為前提。因此在宏觀層面，要根據社會主義市場經濟的發展戰略，著眼于經濟的健康可持續發展，兼顧宏觀經濟形勢的變化，制定財政政策和貨幣政策，從制度上保障宏觀經濟穩定、國家經濟安全。改善資源配置，優化調整經濟結構，從根本上糾正地方過度舉債的發展模式。尤其要加快財政、稅務、金融、投資等諸多方面的改革，修建預算法、擔保法等法律，完善分稅制政策，建立與之相適應的轉移支付制度，協調財權、事權，為地方政府融資建設、適度舉債、有效償債提供體制和政策保障。

四、債務風險的控制途徑

有效控制政府債務風險，不僅要有宏觀和中觀的制度設計和法律法規保障，更需要建立有力可行的操作方案。因此，我們提出建立預算控制、風險評價、監督預警三大子系統，使之成為防控體系的核心構成。即：改變傳統預算為新績效預算，從粗放型的宏觀預算走向精細化的科學測算；強化風險評估的作用，加強對政府信用的評估權威性和科學性，引導金融機構注重政府債務風險的評估，規范融資行為；建立監督預警機制，對政府經濟運行活動中的潛在風險進行全面實時監控，及時評估債務風險狀況，對潛在風險和償債危機有可能顯化時提前預警，避免潛在的風險演變成現實的損失。

三大子系統要良性運轉，發揮各種作用，需要逐步建立財政績效預算、機構信用評估、人大討論審議、政府管理審批、監察審計監督預警的管理運行機制。

三大子系統要實現高效運行，及時有效發揮功能，必須借助信息化手段和方法。我們提出充分發揮信息網絡和管理信息系統的優勢，盡早建立信息化監控系統、網絡風險預警系統、連續審計系統、債務信息發布系統等實時數據環境和決策支持服務系統。而信息化系統的建立，都需要以科學的風險定級、預警指標體系和數據統計的標準化為前提。

五、債務風險的防范策略

債務風險的防范，需要多策并舉，系統化設計和完善各項管理和控制機制。不僅要加強和完善舉債審批制度、債務擔保機制，建立政府債務風險基金預留制度，還要逐步建立償還保障機制、債務清查機制、債務結構優化機制。通過償債責任追究機制、舉債項目問責機制 [6]（舉債領導負責制、任期償債責任制）、舉債績效考核機制，以激勵、問責、效益評價、社會監督等多種手段使政府職能部門和各級領導明確自身肩負的償債責任，自覺防范政府性債務風險的惡化和擴散。通過區別債務類型，確定應債來源，優化債務結構，有效減少和化解政府債務，減輕債務風險。同時建議采取償債激勵機制，引導償債主觀意識的形成，促進債務主體積極主動化解和減輕債務風險。

六、結語

經濟發展需要與政府有限財力之間的矛盾客觀上要求政府舉借債務，然而政府債務管理制度改革和機制創新的步伐相對滯后，具有引導約束、管理監督、風險預警功能的政府性債務風險防控體系還沒有建立起來。本文力圖通過系統分析、理論建模揭示政府性債務風險形成邏輯，在此基礎上構建政府性債務風險防控體系，分析風險防控責任主體，提出控制和防范政府性債務風險的系統化解決方案，并從宏觀和微觀的雙重視角闡釋防控策略與操作方法。

參考文獻：

[1] 清晰認識過度負債危害性，切實構筑債務風險控制體系[EB/OL].http：//new.hzft.gov.cn/gb/hzft/hzch/20102/201012/t20101220_

2961.htm.

[2] 李燕.地方政府性債務期待規范化、透明化管理[J].中央財經大學學報，2009，（12）.

[3] 財政部財政科學研究所課題組.中國地方政府債務態勢及其國際借鑒——以財政風險為視角[J].改革，2009，（1）.

[4] 審計署審計科研所課題組.中國地方政府債務問題、成因及對策研究[J].審計月刊，2010，（8）.

[5] 陳慶海.論中國地方政府債務管理制度的構建[J].當代經濟管理，2010，（9）.

[6] 馬金華，李國鋒，謝興春.美、日地方政府債務管理及其對中國的啟示[J].創新，2010，（1）.[責任編輯 吳高君]