關于進一步加強政府投資跟蹤審計的現實思考

摘 要：近年來，固定資產投資跟蹤審計作為審計理念的一項創新和變革，在實踐中已彰顯出它的優越性以及廣闊的應用前景。從加強固定資產投資管理的視角，以跟蹤審計為切入點，通過對固定資產投資跟蹤審計諸多問題的系統性檢疫，大致勾勒出一條以發揮審計監督的免疫功能為核心，漸進地實現固定資產投資跟蹤審計規范化、程序化、科學化的制度演化路徑。

關鍵詞：固定資產；跟蹤審計；路徑

中圖分類號：F22 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）24-0080-02

隨著審計部門對奧運場館建設、世博場館建設、汶川災后重建、京滬高速鐵路、國家四萬億投資項目以及西氣東輸二線工程等政府重大項目跟蹤審計的實施，政府投資項目跟蹤審計方式引起了審計理論界和業界的高度關注。以風險、控制、增值為審計目標，以工程項目“立體式”跟進審計為突破口，積極探索“全過程、全方位、全覆蓋”的政府投資項目跟蹤審計新模式，無疑具有極其重要的現實意義。

一、注重實踐，探索政府投資項目跟蹤審計新路徑

1.健全跟蹤審計構架，以體制保障發展。一是加強機構建設。借鑒紹興諸暨市的成功經驗，積極整合政府投資項目審計資源，實現投資審計分局升格和投資局長的高配，形成了以投資審計分局為主體，相關職能科室協調配合的監督構架，構建起了一個“科學合理、系統全面、權責明確、運作規范”的跟蹤審計工作格局。二是注重人員配備。從審計、財政、建設等業務職能部門選調業務骨干充實到政府投資項目審計干部隊伍中，建立了一支年齡結構、知識結構合理的審計隊伍。三是保障審計經費。保障政府投資項目跟蹤審計工作經費，并嚴格按照政府投資項目審計的有關要求，自覺遵守廉政制度，為開展政府投資項目跟蹤審計提供了強有力的保障。

2.完善跟蹤審計制度，以機制推動發展。結合日常監管和專項審計發現的各類違規違紀問題，及時清理不符合政府投資項目跟蹤審計工作實際的政策法規制度，研究制定和充實完善可操作、可檢查的規章制度，使政府投資項目跟蹤審計工作有章可循，切實做到用制度管權、按制度辦事、靠制度管人。在每個工作環節鋪設了三道核心制度防線，即工作質量分級控制制度、時效承諾制和崗位問責制。通過一系列制度安排和程序設計，把分散的審計要素和資源整合為一個完整而嚴密的體系，優化了要素組合和配置，釋放和發揮了系統效能和整體合力。

3.創新跟蹤審計模式，以轉型引領發展。一是突出控制監督關鍵點，營建以點控面的新局面：以工程標的審計為突破口，開展事前審計；以過程審計隱蔽工程和設計變更為重點，實施事中審計；以竣工決算審計為最后“閘口”，完善事后審計。二是建立過程審計資料庫，實現工程項目動態監控。通過政府投資項目過程審計，建立綜合信息資料庫、隱蔽工程資料庫和關鍵指標資料庫，將審計過程中日積月累的資料，分門別類地納入各資料庫中，實行全程動態控制。三是健全過程審計機制，實現政府投資項目效益最大化。通過實施審計報告和效益評價報告的“雙報告”制度，提出合理化建議，關注經濟價值、社會價值和環境價值，實現對審計項目的科學評價。

4.努力轉化成果運用，以增值實現發展。一是健全成果轉化機制。按照“檢查—反饋—整改—提高”的思路，嘗試建立了檢查匯總報告通報制度、定期回訪督促整改制度、監督調研成果利用制度等一系列促進政府投資項目跟蹤審計工作成果轉化的制度。二是宣傳政府投資項目跟蹤審計工作成果，形成了以文字、圖像、視頻、音頻等多種為載體，以電視臺、電臺、報刊、網絡、新聞發布會等為媒介的多元政府投資項目跟蹤審計宣傳格局。三是開辟政府投資項目跟蹤審計工作專欄。把政府投資項目跟蹤審計主要工作情況、重大活動照片、有關文件資料等制成看板，在審計文化展室展示，使之成為宣傳政府投資項目跟蹤審計工作的又一個重要“窗口”。

二、實事求是，查擺政府投資項目跟蹤審計新問題

1.現行法律規范有待健全。作為一項探索性的工作，政府投資項目跟蹤審計承載著重大的責任和風險，這需要相關的外在的法律法規和內部的規范作為支撐。長期以來，審計質量管理對政府投資項目審計提高缺少可操作性的辦法，各地審計方法和標準也莫衷一是，這也成了投資項目審計規避風險的軟肋，跟蹤審計作為政府投資審計的一種新的審計模式就更為薄弱。

2.審計人員配置有待調整。一是審計人員知識結構單一，當前審計人員的組成結構主要以經濟管理、財務方面的人員居多，工程技術、環境資源、政策評估、土地利用等專業人才相對較少，專業深度也不足，復合型的專家人才更是奇缺，這在一定程度上制約著政府投資項目跟蹤審計的發展。二是政府投資項目跟蹤審計人員老化，出現了斷層，35歲以下的審計人員偏少，未能形成合理的梯次年齡結構，不利于政府投資項目跟蹤審計的可持續發展。

3.審計隊伍素質有待提高。審計人才隊伍專業化建設不平衡，政府投資審計干部人數從省級到縣級逐步遞增，80%以上的工作人員集中在縣級審計機構，呈正金字塔形，而隊伍素質水平呈典型的倒金字塔形分布，以高級職稱為例，省級多，縣級較少，一些縣級審計機構還是空白。高學歷高職稱人員自上而下逐級遞減，這極大地影響了政府投資項目跟蹤審計工作的整體推進。

4.跟蹤審計力度有待加強。目前，審計機關能夠進行跟蹤審計的投資項目還比較少。究其原因，一是地方政府未明確審計機關在國家建設項目投資監督體系中的主導地位，監管權力分散在財政、交通、城建及其他行業主管部門手中，審計機關的監督權力受到一定的限制；二是受人員等因素的限制，沒有足夠的審計力量對國家投資建設項目進行全面跟蹤審計；三是審計系統內部的資源整合程度不高，一些地方審計機關即使可以安排出審計力量，也往往因為審計管轄權的限制而無法對上級政府在地方上的投資項目進行審計，形成了不少“審計盲區”。

5.跟蹤審計定位有待界定。理論上，審計人員的角色應該是監督者，但由于審計人員的全程跟蹤審計，容易使審計人員偏離正確的定位而侵入項目管理者的職責范圍，導致在跟蹤審計中不是從第三方獨立的角度來實施審計，而是從建設部門的角度來參與和評價審計事項，甚至與建設主管部門、監理等職責交叉、重復，從而造成審計工作不應有的越位與缺位，使監督的作用弱化，給審計工作埋下風險隱患。

6.考核評價體系有待完善。由于我國跟蹤審計起步較晚，還沒能建立一個完整的定量的評價體系，既一定程度上存在著考核標準不夠細化、考核評價深度分析不夠、考核結果運用不夠充分等顯性方面的問題，又一定程度上存有制度設計與實踐操作、考核標準與實績認定、考核結果的期望值與考評主體的責任度等方面潛在的差異和隱性的問題。

三、科學發展，構建政府投資項目跟蹤審計新體系

1.以服務大局、加快轉型為導向，努力構建投資跟蹤審計監督體系。為了把政府投資審計更好地嵌入城市建設管理和經濟社會發展全局，進一步提高投資審計的效益和效果，要著力推進投資跟蹤審計方式方法的創新。調整審計思路，前移審計關口，實行“預算審查+在建工程+結算審核”全過程鏈條式公共投資資金跟蹤審計新模式，形成一條由橫向監督和縱向管理相互融合的“立體式”跟進審計體系，實現全流程實時化監控，穿透式矩陣化管理。橫向監督以提高投資效益為目的，以項目開工前期審計為起始點，以施工期間的現場審計為主要環節，以竣工決算審計為最后閘口，逐步實現建設項目從事后監督為主向事前、事中、事后全過程監督的轉變。

2.以人員優化、素質提升為核心，加強跟蹤審計干部隊伍能力建設。一是按所在地人口總量和經濟發展總量等指標，重新核定最低編制標準，解決了投資審計人員過少的問題。二是嚴把政府投資審計進入關。建立政府投資審計從業人員資格準入制度，適當提高門檻，通過設定一定的條件及標準、采用科學合理的錄用方式把投資審計工作急需的人才引進到審計隊伍中，造就一支專業齊全、梯次合理、素質優良、新老銜接的政府投資審計干部隊伍。三是逐步建立外部協作制度，借助“外腦”，彌補不足。建立中介組織備選庫，選擇部分誠信水平和業務技能較高的會計師事務所或工程造價咨詢機構參加部分監督工作；從高等院校、科研機構遴選工程專家學者，建立工程審計專家庫，緩解投資審計力量不足的壓力。

3.以更新觀念、創新方式為載體，積極推進投資跟蹤審計戰略轉型。一是改變單一的監督方法，采用比較分析法、因素分析法、凈現值法、圖表圖形輔助法等多種方法，對建設項目進行全過程、全方位的績效評價，充分發揮投資審計促進項目管理、控制建設成本、提高投資效益的作用。二是運用計算機輔助審計、GPS全球定位系統、激光測距儀等現代科技手段，拓寬內外部數據收集渠道，建設涵蓋同步監督、作業規范、管理支撐、知識共享和成果轉化等模塊的同步監督管理平臺，加強對監督對象的動態監控和實時分析。

4.以科學選擇、準確把握為渠道，實現跟蹤審計科學化精細化管理。一是準確鎖定建設項目跟蹤審計的介入時間。應綜合考慮被審計項目的建設規模、建設周期、建設要求、審計資源和審計成本等多方面要素后研究確定審計介入的時間。建設項目情況不同，介入的時間也就不同，控制點也就有所不同。要將審計貫穿于建設的全過程，保證它應有的連續性。二是正確定位建設項目跟蹤審計介入深度。審計人員應把握好監督者的角色定位，要本著“有所為，有所不為”，收攏拳頭，對建設項目進行審計，為建設項目筑起一道堅實的“防護墻”。

5.以把握需求、適度倒逼為動力，建立跟蹤審計人才管理長效機制。一是建立投資跟蹤審計人才庫。針對現有人員的實際情況，進行人才盤點、分層施教、活化形式、優勢培訓，健全人才綜合評價體系，建立各業務板塊的首席專家制度。二是創新不求所有、但求所用的“人才共享”模式。大膽借鑒國際以特殊人才為依托的“跨單位兼職”型、以充分利用閑置智力和閑余時間為依托的“星期日工程師”型、以人才市場為依托的“人才租賃”型、以知識技能互補為依托的“顧問”型等多種“人才共享”模式，優勢互補，有償使用，讓人才潛能的釋放和事業的拓展在“共享”中獲得“雙贏”。

6.以制度健全、機制助推為手段，引領投資跟蹤審計工作更好發展。一是健全投資跟蹤審計工作考核評價機制。導入跟蹤審計工作績效管理理論，進一步完善以能力和業績為導向的考核評價體系。優化考核指標，建立考核壓力傳導機制，加大“治庸”、“治懶”力度，積極探索系統內外雙向監督的有效形式和跟蹤審計干部退出機制，推進審計隊伍建設的規范化和科學化。二是建立各部門協作配合機制?？捎杉o檢、質監、審計加建設單位參加的“3+1”監督聯合體，發揮各自監督職能，形成協調一致的監督合力，促使投資跟蹤審計從“單兵作戰”轉向“協同作戰”，實現工作上的互動、業務上的互補和信息上的共享，提升政府投資項目跟蹤審計的權威和整體效能。