火車票實名制政策的多源流分析

摘 要：針對鐵路部門在各節假日尤其是春運期間經常出現“一票難求”的現象，我國在近兩年來正式提出實行“火車票實名制”政策并在全國范圍內施行，取得了良好的成效。運用約翰·金登的“多源流”模型，從問題流、政策流和政治流三個方面分析這一政策由問題上升為政策議程的過程。并更深一步探討了政策之窗的開啟途徑。通過這一模型說明了實名制政策的合理性，同時揭示了政治流在政策形成中起到了關鍵作用。

關鍵詞：多源流模型；約翰·金登；火車票實名制；政策議程

中圖分類號：C913 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）15-0080-02

我國在每年農歷春節前后都會出現大規模的交通壓力現象。春運期間客流量多達十億人次，長達40天左右。尤其是中國鐵路交通難面臨買票難、客流多等現象。為了解決春運問題，中國政府每年都要提前部署，但仍無法滿足春運要求。產生了“一票難求”的問題，為解決這一問題，在2010年的春運期間，廣鐵集團、成都鐵路局開始試行火車票實名制。2011年6月1日，動車組開始實行火車票實名制。2012年元旦起，全國所有旅客列車實行車票實名制。與此同時，擴大學生票、農民工團體往返票、實名制、電話訂票范圍。實行互聯網系統售票、取票，方便了廣大乘車，緩解了“一票難求”的狀況。

一、約翰·金登的“多源流”模型

多源流模型最早由美國著名的公共政策學家約翰·金登建立。這一模型的確立對政策議程的確立過程研究產生了深遠的影響。約翰·金登認為，“一個項目被提上議程是由于在特定時刻匯合在一起的多種因素共同作用的結果，而并非它們中的一種或另一種因素單獨作用的結果。”據此，他提出了多種源流，分別是問題流、政策流、政治流。多種因素的共同作用也就是指問題流、政策流和政治流多者的連接與交匯。問題流主要指對問題的定義。主要包括問題如何被認知和客觀事物如何被定義為問題兩個方面的內容。政策流是指針對政策問題而提出的各種具有可行性的建議和解決辦法。這些建議和辦法相互接觸、相互修訂和結合，廣為散播。概括來說就是各種各樣的政策建議、政策主張與政策方案。政治流涉及的是政治對于問題解決方案的影響，包括國民情緒、公眾輿論、權力分配格局、利益集團實力對比等因素，這些因素反映著政治形勢與政治背景等方面的狀況。潛在的議程項目如果符合目前的民族情緒、得到利益集團的支持與立法機構或行政機構的取向相一致，那么這項議程就容易上升到優勢地位獲得成功。

當問題流、政策流和政治流匯合到一起，“政策之窗”就被打開了。所謂政策之窗是指提出公共問題及其解決辦法的機會。因此，多條源流的交匯意味著特定的問題、政策方案與政治形勢之間的有機結合。而這種有機結合又意味著出現的問題、政策方案與政治形勢之間具有共融性。并且在確定為政策議程過程中的政策經營者愿意利用自身的各種資源提出政策問題和解決方案。同時政策之窗的打開為問題被提上議事日程或政策變遷提供了機會，因此政策之窗又被稱為機會之窗。約翰·金登特別指出，“政策之窗”并不經常打開，且開啟的時間并不長。因此，政策建議的倡導者如果想推動某一社會問題的解決，就需要抓住并利用政策之窗開啟的機會促使問題流、政治流與他們所倡導的政策相結合。

二、火車票實名制政策的“多源流”分析

（一）政策確立的“問題流”分析

問題容易通過系統的指標變化、焦點事件或者通過程序運行的反饋，從而受到人們的廣泛關注。火車實名制政策想法來源于春節前后的春運難現象的出現和嚴重化。春運期間客流量非常大，每年的春運的客流量都超過人口總數，春運規模之大，以致鐵路交通難以承受，為了解決春運問題，中國政府每年都要提前部署，但仍無法滿足春運要求。因此春運被稱為人類歷史最大規模的遷徙之一。這樣大規模的遷徙當然出現了難以解決的問題，即鐵路系統的“一票難求”的現象使得大部分人回家過年的愿望落空。春運難之所以成為社會熱點問題，引起高度關注，主要是春節期間人流量集中，然而交通運輸能力卻有限，供需矛盾十分突出。這一矛盾引發了百姓的不滿情緒增加。成為引人注目的社會問題。

出現“一票難求”的現象的原因之一是客觀上鐵路運輸能力有限，而另一個比較嚴重的原因是有部分人以原價購買多張車票再轉手高價賣給買不到票的人。社會上將這部分人成為票販子。票販子的這種行為使得有相當一部分的人買不到需要的火車票，或者只能買高價票。這種情況的存在令火車票處于分流的狀態，達不到與旅客的數量相匹配的要求。原本就因為客流量大而稀缺的火車票不但不能直接提供給最需要的對象，而且成為部分人謀取暴利的手段。而對于倒票行為的出現，相關人士通過調查分析發現，歸根結底是由于沒有實行火車票實名制，如果實行實名制政策，每個人通過身份證件只能買一張票，并且人與票相符，那么票販子就無可乘之機，所以社會各界一直對“火車票實名制”政策的呼聲越來越大。

（二）政策確立的“政策流”分析

政策源流是指針對政策問題而提出的政策建議、政策主張與政策方案。通常以法律法規、講話、文件等形式出現。在政策系統中，存在著政策共同體。圍繞著問題的解決，政策共同體中的專家們提出了不同的意見和主張，如利用傳媒、網絡等工具到處宣傳自己的主張，希望自己的政策建議能夠得到政策制定者的重視。在政策的選擇過程中，經過檢驗，一些主張保持原封不動，有些政策建議被合并為新的提案，其他的最終會被拋棄。盡管意見主張很多，但僅有少數能引起高度重視，那些技術可行性高與價值觀念的可接受性強的政策通常更易于被接受并提上政策議程。火車票實名制也經歷了這一過程。

2000年，首倡“儲蓄實名制”的全國政協委員王賢才在全國政協第九屆全國委員會第四次全體會議上提交了《建議鐵道部采取更有力措施，打擊票販子的建議案》，建議在春運火車票上實行實名制。2009年全國兩會上，全國政協港澳委員、中州集團投資有限公司董事長黃光苗等聯名提案，建議鐵道部、公安部、工信部應聯合推動實施火車票實名制。這些建議和政策成為火車票實名制生成的政策流，推動了火車票實名制的確立實施。

（三）政策確立的“政治流”分析

政治流包括國民情緒、公眾輿論、權力分配格局、利益集團實力對比等因素，這些因素反映著政治形勢與政治背景等方面的狀況。這些因素使政策制定者在政策制定過程中調整自己的觀念，進而影響公共政策的制定。

火車票實名制早在俄羅斯等多個國家中實行，也取得豐碩的成果，在一票難求的困境之下，民眾對于火車票實名制的呼聲越來越越高，新聞媒體如《南方周末》也對這一問題進行了多方報道并積極呼吁火車票實名制的建立，在2009年1月15日出版的《南方周末》上發表的題為《讓每個想回家的人都有一張好買的票》的文章，提出對鐵路春運“一票難求”的四個對策。首先是啟動乘坐火車的旅客通過實名制購買與自己身份和信息相符的火車票，并且一趟車次針對一個人只發售一張車票。讓火車票在陽光下發售。大力推行票務公開制度，維護消費者知情權和公平交易權。讓服務的真正受益者為消費者群體。同時在經濟發展、社會大轉型、人口大流動，誘發社會治安問題的不穩定狀況增加、不確定因素在不斷增多，發生在鐵路上的各種違法犯罪活動也日趨突出的情況下，為保障列車行駛安全和廣大旅客在列車行駛過程中人身財產安全，政府部門積極推動火車票實名制的實行。

三、“政策之窗”打開

在一個關鍵的時間點上，當上述多個源流匯合到一起的時候，問題就會被提上議事日程。約翰·金登特別指出，“政策之窗”并不經常打開，且開啟的時間并不長。因此，政策建議的倡導者如果想推動某一社會問題的解決，就需要抓住并利用政策之窗開啟的機會促使問題、政治與他們所倡導的政策這多個源流的結合。

在廣大民眾對火車票實名制的呼聲中，在廣泛采納社會各界意見的基礎上，通過一系列的政策制度準備和對試點運行狀況經驗和教訓的總結，火車票實名制的“政策之窗”打開。2009年春運期間，胡錦濤同志就春運火車“買票難”做出重要批示，要求鐵道部開動腦筋，研究采取若干便民、利民措施，以化解矛盾，確保春運任務順利完成。這被人們認為是“實名制”納入鐵道部考慮范圍的一次重大轉折，也是政策之窗開啟的時機，這項舉動預示著火車票實名制政策將被提上政策議程。總書記的重要批示為火車票實名制政策的實行打開一扇政策之窗，在政策之窗開啟之前，前期的民眾呼吁、媒體輿論和前期工作也鋪墊到位，問題源流也得到了充分的認識，而關鍵的技術和價值問題也得到很大程度的助推作用。

四、結論

通過運用“多源流”理論框架對火車票實名制的分析能夠看出問題流、政策流和政治流在公共政策形成過程中的重要作用，而火車票實名制政策的最終突破是問題源流、政策源流和政治源流多個源流匯合于政策之窗的結果，因而“多源流框架”在解釋實名制政策變化過程中，具有一定的解釋力和適用性。火車票實名制政策進入政策議程和它的最終出臺都需要多種源流的交匯。同時，公共政策的形成過程中不能夠忽視政策制定中的“軟化”過程。通過以上分析可以看出，在中國特殊的國情之下，政治流起著舉足輕重的作用，國家領導人的重要批示和指導促進了公共政策的形成。

參考文獻：

[1]約翰·W·金頓.議程、備選方案和公共政策[M].北京：中國人民大學出版社，2004.

[2]約翰·W·金登.議程、備選方案與公共政策[M].北京：中國人民大學出版社，2005.

[3]寧騷.公共政策學（第二版）[M].北京：高等教育出版社，2012.

[4]王紹光·中國公共政策議程設置的模式[J].中國社會科學，2006，（5）.

[5]托馬斯·R·戴伊.自上而下的政策制定[M].北京：中國人民大學出版社，2002.