涉扶貧惠民補(bǔ)貼職務(wù)犯罪的調(diào)查報(bào)告黃 嫣

隨著扶貧開發(fā)工作的深入，江州區(qū)的各項(xiàng)扶貧惠民政策及惠民補(bǔ)貼紛至沓來。也正因?yàn)槿绱耍黝愥槍菝裱a(bǔ)貼類專項(xiàng)資金的職務(wù)犯罪，特別是貪污賄賂犯罪逐漸多起來。江州區(qū)人民檢察院自2009年至今，[1]共對扶貧補(bǔ)貼類職務(wù)犯罪行為立案10件24人，其中已向法院提起公訴并由法院作出有罪判決21人，3人還在調(diào)查階段，立案數(shù)占了該院2009年以來全部貪污賄賂案件立案數(shù)的56.7%，涉案金額合計(jì)約100余萬元。這些案件中，犯罪對象涉及水產(chǎn)養(yǎng)殖補(bǔ)貼、農(nóng)村死亡教師遺屬生活補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼、學(xué)生伙食補(bǔ)貼、農(nóng)村公益電影放映補(bǔ)貼等扶貧惠民專項(xiàng)資金，犯罪主體包括村委會主任、鄉(xiāng)鎮(zhèn)獸醫(yī)站站長、國營林場經(jīng)理、電影放映管理處財(cái)務(wù)人員、鄉(xiāng)村小學(xué)校長等基層國家工作人員或依照法律以國家工作人員論的人員，涵蓋了水產(chǎn)畜牧、教育、農(nóng)業(yè)、文化等部門和系統(tǒng)，涉及的罪名有貪污罪、私分國有資產(chǎn)罪、挪用公款罪等。

一、涉扶貧惠農(nóng)補(bǔ)貼職務(wù)犯罪案件的類型化分析

如其他類案一樣，涉扶貧惠農(nóng)補(bǔ)貼職務(wù)犯罪案件在其紛繁不一的表現(xiàn)形式下亦存在著共同的特點(diǎn)。

（一）涉及罪名較為集中，多數(shù)為貪污罪

江州區(qū)人民檢察院查處的24人中，涉及的罪名主要包括貪污罪、私分國有資產(chǎn)罪，另有少數(shù)案件為挪用公款罪和受賄罪。其中，貪污罪有15人，約占62.5%；私分國有資產(chǎn)罪有6人，約占25%；挪用公款罪有2人，約占8%；受賄罪有1人，約占4%。由于扶貧補(bǔ)貼類資金的使用、監(jiān)管由特定的部門和特定的人員經(jīng)辦，在政府部門及其工作人員與扶貧對象（受補(bǔ)貼對象）之間又缺乏嚴(yán)密正規(guī)的聯(lián)系，所以管理上往往存在漏洞，為個(gè)人將專項(xiàng)資金據(jù)為己有提供了便利，從而造成此類案件中貪污罪、私分國有資產(chǎn)罪集中凸顯。

[案例一]2009年14號臺風(fēng)過后，廣西政府部門下發(fā)了災(zāi)后重建補(bǔ)助金，崇左市江州區(qū)的水產(chǎn)養(yǎng)殖戶也在享受補(bǔ)助的范圍。文件規(guī)定，發(fā)放給水產(chǎn)養(yǎng)殖戶的補(bǔ)助金通過發(fā)放魚苗的方式分發(fā)。從事養(yǎng)殖業(yè)的彭某等人得知這一消息后，分別找到了時(shí)任水產(chǎn)技術(shù)推廣站站長的韋某，要求韋某將彭某的魚苗場指定為受災(zāi)戶的魚苗供應(yīng)地。韋某答應(yīng)了彭某等人的要求，并為彭某等提供了受補(bǔ)助人員名單。2009年9月，彭某到江州區(qū)畜牧水產(chǎn)局核對發(fā)放魚苗的數(shù)目，最終核定他已發(fā)放的魚苗魚種價(jià)值為8萬多元。此時(shí)，韋某利用其管理救災(zāi)補(bǔ)助資金的職務(wù)便利，以及資金管理不公開不透明的條件，私自為彭某提供了不符合實(shí)際情況的水產(chǎn)站魚苗發(fā)放證明，要求彭某到稅務(wù)局開具金額為11萬余元的發(fā)票，后將多套取出來的2萬多元占為已有。

（二）犯罪主體較單一，多為基層公務(wù)人員及財(cái)務(wù)人員

涉扶貧惠農(nóng)補(bǔ)貼職務(wù)犯罪案件的主體，通常是直接經(jīng)手或管理該類資金的基層公務(wù)人員，在江州區(qū)人民檢察院所查處的24人中，只有2人是科級干部，其余22人均為鄉(xiāng)科級以下，占總?cè)藬?shù)的92%。在查處的案件中，財(cái)務(wù)人員犯罪的比例也較高，共有8人，占全部人數(shù)的33%，他們通常擔(dān)任基層單位的會計(jì)或出納。由于這些財(cái)務(wù)人員具有經(jīng)手資金發(fā)放的職務(wù)便利條件，從而易與單位主管領(lǐng)導(dǎo)形成共同犯罪。

（三）犯罪客觀方面極其相似，手段通常是作假賬而虛報(bào)、冒領(lǐng)資金

涉扶貧惠農(nóng)補(bǔ)貼職務(wù)犯罪案件的犯罪對象是國家財(cái)政劃撥的資金，所以對該類資金施行犯罪，犯罪人員往往首先具有非法占有的主觀目的，進(jìn)而通過長時(shí)間制作假賬，或者不入賬的手段將扶貧資金在單位內(nèi)部私分或占為己有。具體的操作方法有二：一是虛構(gòu)開支或加大開支，套取扶貧資金，而后私分或貪污；二是虛構(gòu)受補(bǔ)貼人員、冒充受補(bǔ)貼人員領(lǐng)取補(bǔ)貼資金歸個(gè)人所有。

[案例二]李某是某區(qū)電影放映管理處的副主任，2009年至2010年間，李某與本單位會計(jì)、出納共謀，通過虛列電影放映的場數(shù)以及下鄉(xiāng)放電影的油費(fèi)、餐費(fèi)等開支，套取農(nóng)村公益電影放映補(bǔ)助專項(xiàng)資金，其中一部分歸他三人共同貪污，另一部分私分給電影管理處職工。

[案例三]蒙某是某村委會副主任，于2007年至2009年間，利用其協(xié)助鎮(zhèn)政府對該村低保戶進(jìn)行統(tǒng)計(jì)、上報(bào)及入戶調(diào)查工作的職務(wù)便利，虛報(bào)其已故父親及其他不符合條件的親戚名字，從而騙取農(nóng)村特困戶居民最低生活保障金歸個(gè)人使用。

（四）判決的刑罰較輕，多為緩刑或免于刑事處罰

在江州區(qū)人民檢察院所查處的10件24人涉扶貧惠農(nóng)補(bǔ)貼職務(wù)犯罪案件中，截至目前已經(jīng)由法院作出判決21人，[2]該21人全部為有罪判決，但其中僅有1人被判處有期徒刑七年的實(shí)刑，有6人被判處緩刑，另外14人免于刑事處罰。由于該類案件犯罪主體多為基層國家工作人員，受其職務(wù)條件所限，往往犯罪金額都比較小，所以法院在量刑時(shí)對這類犯罪人員更傾向于輕型化，在“寬嚴(yán)相濟(jì)”形勢政策中取其“寬”。

二、涉扶貧惠農(nóng)補(bǔ)貼職務(wù)犯罪案件法律評價(jià)與社會評價(jià)之博弈

由于涉扶貧惠農(nóng)補(bǔ)貼職務(wù)犯罪案件的犯罪對象特殊，故其不可避免的牽涉到法律之外的多方價(jià)值考量，因而在法律適用上也就需要面臨更多的法律評價(jià)和社會評價(jià)的沖突，也更明顯地表現(xiàn)了法學(xué)理論中法律作用和社會作用的博弈。

（一）在立案偵查階段，立案與否受到法律以外的多方因素制約

1.受當(dāng)?shù)攸h委政府對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展決策的制約。根據(jù)我國憲法，檢察機(jī)關(guān)上下級機(jī)關(guān)之間屬于領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而非采取審判機(jī)關(guān)特有的指導(dǎo)關(guān)系，并且檢察院要對人大負(fù)責(zé)。所以在司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪案件不可避免要考量法律之外的多種因素，其中當(dāng)?shù)攸h委政府的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展決策是法律適用中重要的權(quán)衡點(diǎn)。

[案例四]在查辦某小學(xué)私分國有資產(chǎn)案時(shí)，檢察機(jī)關(guān)就面臨了黨委政府維護(hù)校園穩(wěn)定打造優(yōu)質(zhì)教育長遠(yuǎn)規(guī)劃與立案偵查打擊犯罪之間的價(jià)值權(quán)衡。該案的基本情況是：校長及財(cái)務(wù)人員等從地方財(cái)政補(bǔ)貼給鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小學(xué)內(nèi)宿學(xué)生的伙食經(jīng)費(fèi)當(dāng)中虛報(bào)開支，加大糧油、蔬菜、肉類、柴火等各項(xiàng)物品的采購支出費(fèi)用，并制作一真一假兩套財(cái)務(wù)賬，將加大伙食開支套取出來的學(xué)生伙食費(fèi)私分給個(gè)人。一方面，從黨委政府的決策考慮，教育系統(tǒng)需要穩(wěn)定和諧的育人環(huán)境，而大面積地查處學(xué)校有關(guān)人員不可避免地要影響到校園的安定和諧和正常的教學(xué)秩序，因此對犯罪的打擊面不宜過大；另一方面，單就法律適用來說，只要有犯罪事實(shí)和犯罪主體，就應(yīng)該依法立案偵查。兩種價(jià)值考量不同，必然產(chǎn)生沖突，檢察機(jī)關(guān)面臨選擇。

2.受被調(diào)查人一方所代表的團(tuán)體利益和其他社會力量的同時(shí)制約。在法律評價(jià)的范圍內(nèi)，案件的情況往往非黑即白，被調(diào)查人只存在有罪與無罪之分，但在社會評價(jià)的范圍內(nèi)，問題往往會復(fù)雜化，特別是扶貧資金類的職務(wù)犯罪案件。

在案例四中，雖然犯罪主體所針對的犯罪對象是國家惠民補(bǔ)貼資金，但其涉及的罪名卻是私分國有資產(chǎn)罪。私分國有資產(chǎn)罪本身所包含的法律評價(jià)不同于貪污罪，它不僅僅針對被追究刑事責(zé)任的幾名犯罪嫌疑人進(jìn)行評價(jià)，同時(shí)也對該幾名犯罪嫌疑人所代表的團(tuán)體利益進(jìn)行評價(jià)。被私分的國有資產(chǎn)最終是分到了學(xué)校教職工手里，平均下來每人分到幾千元不等，數(shù)額并不大。在崇左市這樣一個(gè)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)，教師福利待遇偏低眾所周知，該案犯罪嫌疑人實(shí)際上代表了教師這一特殊的團(tuán)體利益要求，若單從該團(tuán)體利益的社會價(jià)值來衡量，則其行為并未十分違背社會公平正義，反而得到人們一定的理解和共鳴。而若從利益天平另一端的學(xué)生家長這一團(tuán)體的價(jià)值要求來判斷，則學(xué)校一方的行為就應(yīng)該受到法律及道德的譴責(zé)。如此，將簡單的案件置于法律評價(jià)與社會評價(jià)之間時(shí)，二者便難以協(xié)調(diào)。

（二）在審判階段，法律適用與社會效果往往存在矛盾

涉扶貧惠農(nóng)補(bǔ)貼職務(wù)犯罪案件的量刑普遍輕刑化與社會公平正義之要求產(chǎn)生了矛盾。該類案件犯罪主體多為基層國家工作人員，受到其地位、職權(quán)的限制，往往犯罪金額都比較小。另一方面，部分個(gè)案中被告人的主觀動機(jī)社會危害性不大，且悔罪態(tài)度好。所以就法律適用而言，該類案件判決輕刑化無可非議。然而該類案件特殊之處就在于涉及民生民利，社會反響大，關(guān)注度高，其判決結(jié)果可以直接影響社會穩(wěn)定，間接影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在我們對該類案件判決后的回訪中了解到，群眾對于該類犯罪人員的普遍從輕量刑表示不滿意，特別是對貪污救災(zāi)補(bǔ)助款、貪污農(nóng)村生活補(bǔ)助款等行為。所以，該類案件的法律適用和社會效果存在明顯沖突，這是法律評價(jià)和社會評價(jià)之間博弈的再一次升級。

三、涉扶貧惠農(nóng)補(bǔ)貼職務(wù)犯罪案件司法實(shí)踐問題的解決

（一）將個(gè)案的法律適用置于社會價(jià)值綜合考量中權(quán)衡

由于涉扶貧惠農(nóng)補(bǔ)貼職務(wù)犯罪案件的特殊性，使其在司法實(shí)踐中面臨著較其他案件更多的法律適用及社會效果間的沖突問題，而正因?yàn)樵擃惏讣嬖谟诜蓛r(jià)值與社會價(jià)值的評價(jià)之中，才更需要避免單一的從法律適用角度作出評判。最主要的是要避免類案的普遍輕刑化。涉扶貧惠農(nóng)補(bǔ)貼職務(wù)犯罪的犯罪對象是扶貧資金，直接關(guān)系著民生民利，關(guān)系國家的穩(wěn)定和發(fā)展，因而在個(gè)案的審理中，法官就要將案件放在法律框架內(nèi)的社會價(jià)值綜合考量中作出正確評判，既要防止社會輿論操縱判決，又要避免脫離社會價(jià)值的要求，無視社會善良風(fēng)俗的存在。

例如在審理案例四私分國有資產(chǎn)案件時(shí)，區(qū)別犯罪對象就十分必要。我國《刑法》第396條規(guī)定：“國家機(jī)關(guān)、國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體，違反國家規(guī)定，以單位名義將國有資產(chǎn)集體私分給個(gè)人，數(shù)額較大的，對其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金；數(shù)額巨大的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處罰金。”那么在犯罪數(shù)額相同，未達(dá)數(shù)額巨大標(biāo)準(zhǔn)的情況下，私分國有資產(chǎn)罪的量刑范圍應(yīng)該是拘役或者三年以下有期徒刑，包含緩刑和免于刑事處罰。即：若該學(xué)校私分國有資產(chǎn)的金額不大，則其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員即可處以三年有期徒刑，又可處以拘役，甚至可以免于刑事處罰，這些都在法律許可的范圍內(nèi)。那么支持法官作出最后評判的，就看犯罪行為的社會評價(jià)如何了。若學(xué)校私分的是經(jīng)營性收益，即所謂的“小金庫”，則其后果就相對輕微，社會的否定性評價(jià)就相對少，在量刑時(shí)就應(yīng)該從輕；若學(xué)校私分的是劃撥給學(xué)生的伙食費(fèi)補(bǔ)貼專項(xiàng)資金，則其社會危害性就大，社會否定性評價(jià)就多，量刑就應(yīng)該從重。

（二）建立并完善預(yù)防機(jī)制

強(qiáng)調(diào)職務(wù)犯罪的預(yù)防有著堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。總結(jié)這些理論，職務(wù)犯罪的預(yù)防符合以下原理：（1）預(yù)防犯罪的效益性原理。[3]“效益”這一概念產(chǎn)自經(jīng)濟(jì)學(xué)，可以理解為投入和產(chǎn)出之比。運(yùn)用到犯罪預(yù)防上，“效益”是指人類在控制和減少職務(wù)犯罪的實(shí)踐活動中通過最小的投入謀求最顯著的效果。對職務(wù)犯罪的預(yù)防是使用非刑事手段對其防患于未然，而懲治是事后的補(bǔ)救，要動用到刑事手段。國家追究犯罪行為所投入的人力物力以及犯罪本身對社會所產(chǎn)生的危害程度，構(gòu)成預(yù)防犯罪的價(jià)值成本，成本越大，則懲治手段越不可取。因此對職務(wù)犯罪的預(yù)防符合科學(xué)的價(jià)值追求，體現(xiàn)了效益性原理。（2）預(yù)防犯罪的可認(rèn)識性原理。[4]馬克思主義認(rèn)為，犯罪是一種歷史的社會現(xiàn)象，是客觀存在的事物，世界上所有事物的發(fā)生發(fā)展和變化都有其內(nèi)在的客觀規(guī)律性，這種規(guī)律是可以被認(rèn)識的，而且這一過程中存在的特點(diǎn)越多，其本身所具有的規(guī)律性就更容易被人們所認(rèn)識和掌握。關(guān)于職務(wù)犯罪，通過對不同時(shí)期大量案例的主體、客體、主觀方面、客觀方面的分析研究，總結(jié)出其發(fā)生發(fā)展和變化得規(guī)律，是對檢察人員能夠?yàn)槁殑?wù)犯罪預(yù)防的實(shí)踐活動制定出科學(xué)方案十分有幫助的。職務(wù)犯罪及其規(guī)律的可認(rèn)識性，為開展預(yù)防工作提供了哲學(xué)基礎(chǔ)。因此，職務(wù)犯罪預(yù)防有章可循。

目前職務(wù)犯罪預(yù)防已經(jīng)正式提升為檢察機(jī)關(guān)的日常業(yè)務(wù)之一，自上而下的職務(wù)犯罪預(yù)防局也已經(jīng)成立，但成熟而完善的預(yù)防工作機(jī)制仍在進(jìn)一步探索中，所以建立完善的預(yù)防機(jī)制，從根本上說，是推進(jìn)法律運(yùn)行的有益之舉，是解決司法實(shí)踐問題的治本之舉，這其中當(dāng)然包括涉扶貧惠農(nóng)補(bǔ)貼職務(wù)犯罪案件在法律適用及社會價(jià)值間的沖突問題。

綜上，涉扶貧惠農(nóng)補(bǔ)貼職務(wù)犯罪案件由于其自身的特殊性，社會影響深遠(yuǎn)，處于深層的法律評價(jià)與社會評價(jià)博弈之中，司法機(jī)關(guān)自立案到審判，需始終掌握二者的平衡，才能使法律的運(yùn)行真正暢通。

注釋：

[1]指本文寫作完成時(shí)，截止2013年5月31日。

[2]同注[1]。

[3]李燕：《淺議職務(wù)犯罪預(yù)防的價(jià)值取向》，來源于新浪新聞網(wǎng)，2012年3月26日訪問。

[4]同注[3]。