談事業單位內部控制的組織實施

摘 要：文章通過分析事業單位內部控制的實施程序，闡述了內部控制理論，增強了該理論的可操作性。

關鍵詞：事業單位 內部控制 實施

中圖分類號：F234

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2013）05-105-02

2012年年末，財政部頒發了《行政事業單位內部控制規范（試行）》，要求自2014年1月1日起施行。所謂內部控制，是指單位為實現控制目標，通過制定制度、實施措施和執行程序，對經濟活動的風險進行防范和管控。包括對其預算管理、收支管理、政府采購管理、資產管理、建設項目管理以及合同管理等主要經濟活動的風險控制。《內控規范》規定行政事業單位負責人對本單位內部控制的建立健全和有效實施負責，行政事業單位（以下簡稱“單位”）要根據本規范建立適合本單位實際情況的內部控制體系，并組織實施。

一、組織全體員工學習內部控制理論知識

內部控制是全員參與的一項控制活動，所以需要組織全體職工學習內部控制理論知識，使干部職工了解內部控制的總體框架，知悉實行內部控制的目的是“合理保證單位經濟活動合法合規、資產安全和使用有效、財務信息真實完整，有效防范舞弊 和預防腐敗，提高公共服務的效率和效果。”為內部控制措施全面實施奠定基礎。

二、設置內部控制職能部門，明確內部控制方法

單位應當單獨設置內部控制職能部門或者確定內部控制牽頭部門，負責組織協調內部控制工作。同時，應當充分發揮財會、內部審計、紀檢監察、政府采購、基建、資產管理等部門或崗位在內部控制中的作用。

單位內部控制的控制方法一般包括：（1）不相容崗位相互分離；（2）內部授權審批控制；（3）歸口管理；（4）預算控制；（5）財產保護控制；（6）會計控制；（7）單據控制；（8）信息內部公開。

三、開展風險評估，找出關鍵控制點

事業單位內部控制職能部門應梳理單位各類經濟活動的業務流程，明確業務環節，系統分析經濟活動的風險，將風險點作為關鍵控制點，制定風險應對策略。

單位應當建立經濟活動風險定期評估機制，對經濟活動存在的風險進行全面、系統和客觀的評估。經濟活動的風險評估至少每年進行一次；外部環境、經濟活動或管理要求等發生重大變化的，應及時對經濟活動風險進行評估。單位開展經濟活動風險評估應當成立風險評估工作小組，單位領導擔任組長。

單位進行單位層面的風險評估時，應當重點關注以下方面：（1）內部控制工作的組織情況；（2）內部控制機制的建設情況；（3）內部管理制度的完善情況；（4）內部控制關鍵崗位工作人員的管理情況；（5）財務信息的編報情況。

單位進行經濟活動業務層面的風險評估時，應當重點關注以下方面：（1）預算管理情況；（2）收支管理情況；（3）政府采購管理情況；（4）資產管理情況；（5）建設項目管理情況；（6）合同管理情況。

四、建立內部控制機制，健全內部管理制度

單位應明確內部控制實施的聯動機制，讓各相關崗位人員明晰自己在內控實施過程中的職責，并根據風險評估結果，制定出符合本單位實際的內部控制制度，其中包括以下子制度：（1）人事管理制度；（2）預算管理制度；（3）收入支出管理制度；（4）票據管理制度；（5）債務管理制度；（3）政府采購管理制度；（4）資產管理制度；（5）建設項目管理制度；（6）合同管理制度；（7）內部監督制度等。

五、單位層面的內部控制活動

1.決策機制。單位應當建立健全集體研究、專家論證和技術咨詢相結合的議事決策機制。單位經濟活動的決策、執行和監督應當相互分離。重大經濟事項的內部決策，應當由單位領導班子集體研究決定。

2.崗位責任制。單位應當建立健全內部控制關鍵崗位責任制，明確崗位職責及分工，確保不相容崗位相互分離、相互制約和相互監督。單位應當實行內部控制關鍵崗位工作人員的輪崗制度，明確輪崗周期。不具備輪崗條件的單位應當采取專項審計等控制措施。內部控制關鍵崗位主要包括預算業務管理、收支業務管理、政府采購業務管理、資產管理、建設項目管理、合同管理以及內部監督等經濟活動的關鍵崗位。內部控制關鍵崗位工作人員應當具備與其工作崗位相適應的資格和能力。

3.信息系統。單位應當充分運用現代科學技術手段加強內部控制，對信息系統建設實施歸口管理，將經濟活動及其內部控制流程嵌入單位信息系統中，減少或消除人為操縱因素，保護信息安全。

六、業務層面的內部控制活動

1.預算業務控制。單位應當合理設置崗位，確保預算編制、審批、執行、評價等不相容崗位相互分離，建立內部預算編制、預算執行、資產管理、基建管理、人事管理等部門或崗位的溝通協調機制，做到程序規范、方法科學、編制及時、內容完整、項目細化、數據準確，正確把握預算編制有關政策，提高預算編制的科學性。

單位應當根據批復的預算，安排各項收支，在單位內部進行指標分解、審批下達，確保預算有效執行；同時規范內部預算追加調整程序，定期通報各部門預算執行情況，及時發現預算執行中存在的問題，提高預算執行的有效性。

單位應當加強決算管理，建立健全單位預算與決算相互反映、相互促進的機制，并加強預算績效管理，建立“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的全過程預算績效管理機制。

2.收支業務控制。（1）收入控制。單位應當合理設置崗位，確保收款、會計核算等不相容崗位相互分離，各項收入應當由財會部門歸口管理并進行會計核算。業務部門要在涉及收入的合同協議簽訂后，及時將合同等有關材料提交財會部門作為賬務處理依據，確保各項收入應收盡收，及時入賬。財會部門應當定期檢查收入金額是否與合同約定相符；對應收未收項目應當查明情況，明確責任主體，落實催收責任。（2）票據管理。財政票據、發票等各類票據的申領、啟用、核銷、銷毀均應履行規定手續。按照規定設置票據專管員，建立票據臺賬，做好票據的保管和序時登記工作。票據應當按照順序號使用，不得拆本使用，做好廢舊票據管理。負責保管票據的人員要配置單獨的保險柜等保管設備，并做到人走柜鎖。（3）支出控制。確定支出標準，明確支出報銷流程，確保支出申請和內部審批、付款審批和付款執行、業務經辦和會計核算等不相容崗位相互分離，明確內部審批、審核、支付、核算和歸檔等支出各關鍵崗位的職責權限。大額債務的舉借和償還屬于重大經濟事項，應當進行充分論證，并由單位領導班子集體研究決定。

3.政府采購業務控制。在政府采購活動中建立政府采購、資產管理、財會、內部審計、紀檢監察等部門或崗位相互協調、相互制約的機制，確保政府采購需求制定與內部審批、招標文件準備與復核、合同簽訂與驗收、驗收與保管等不相容崗位相互分離，對政府采購活動實施歸口管理，加強內部審核、驗收，妥善保管政府采購預算與計劃、各類批復文件、招標文件、投標文件、評標文件、合同文本、驗收證明等政府采購業務相關資料。

4.資產控制（1）貨幣資金管理。不得由一人辦理貨幣資金業務的全過程，確保不相容崗位相互分離，出納不得兼管稽核、會計檔案保管和收入、支出、債權、債務賬目的登記工作，指定不辦理貨幣資金業務的會計人員定期和不定期抽查盤點庫存現金。（2）印章管理。嚴禁一人保管收付款項所需的全部印章，財務專用章應當由專人保管，個人名章應當由本人或其授權人員保管。負責保管印章的人員要配置單獨的保管設備，并做到人走柜鎖。按照規定應當由有關負責人簽字或蓋章的，要嚴格履行簽字或蓋章手續。（3）銀行賬戶管理。嚴格按照規定的審批權限和程序開立、變更和撤銷銀行賬戶。定期由第三人核對銀行存款余額，抽查銀行對賬單、銀行日記賬及銀行存款余額調節表，核對是否賬實相符、賬賬相符。對調節不符、可能存在重大問題的未達賬項要及時查明原因，并按照相關規定處理。（4）實物資產和無形資產管理。對資產實施歸口管理，明確資產使用和保管責任人，貴重資產、危險資產、有保密等特殊要求的資產，要指定專人保管、專人使用，并規定嚴格的接觸限制條件和審批程序；明確資產的調劑、租借、對外投資、處置的程序、審批權限和責任；建立資產臺賬，定期清查盤點資產，確保賬實相符；建立資產信息管理系統，做好資產的統計、報告、分析工作，實現對資產的動態管理。（5）對外投資的管理。確保對外投資的可行性研究與評估、對外投資決策與執行、對外投資處置的審批與執行等不相容崗位相互分離；對外投資應由單位領導班子集體研究決定，并及時、全面、準確地記錄對外投資的價值變動和投資收益情況；對在對外投資中出現重大決策失誤、未履行集體決策程序和不按規定執行對外投資業務的部門及人員，要追究相應的責任。

5.建設項目控制。單位應當建立與建設項目相關的議事決策機制，嚴禁任何個人單獨決策或者擅自改變集體決策意見。決策過程及各方面意見應當形成書面文件，與相關資料一同妥善歸檔保管，確保項目建議和可行性研究與項目決策、概預算編制與審核、項目實施與價款支付、竣工決算與竣工審計等不相容崗位相互分離。項目建議書、可行性研究報告、概預算、竣工決算報告等，應當由單位內部的規劃、技術、財會、法律等相關工作人員或者根據國家有關規定委托具有相應資質的中介機構進行審核，出具評審意見，并接受有關部門的監督。

建設項目資金實行專款專用，嚴禁截留、挪用和超批復內容使用資金，做好相關文件、材料的收集、整理、歸檔和保管工作；投資概算調整、工程洽商和設計變更應當按照國家有關規定報經批準，及時辦理竣工決算，組織竣工決算審計，辦理建設項目檔案和資產移交等工作。

6.合同控制。妥善保管和使用合同專用章，嚴禁未經授權擅自以單位名義對外簽訂合同，嚴禁違規簽訂擔保、投資和借貸合同。建立財會部門與合同歸口管理部門的溝通協調機制，加強對合同訂立的管理，對于影響重大、涉及較高專業技術或法律關系復雜的合同，應當組織法律、技術、財會等工作人員參與談判，必要時可聘請外部專家參與相關工作；對合同履行中簽訂補充合同，或變更、解除合同等應當按照國家有關規定進行審查。合同履行過程中，因對方或單位自身原因導致可能無法按時履行的，要及時采取應對措施。

與單位經濟活動相關的合同應當同時提交財會部門作為賬務處理的依據，財會部門根據合同履行辦理價款結算和進行賬務處理；未按照合同條款履約的，應當在付款之前向單位有關負責人報告。加強對合同登記和安全保密工作，未經批準，不得以任何形式泄露合同訂立與履行過程中涉及的國家秘密、工作秘密或商業秘密。合同發生糾紛的，要在規定時效內與對方協商談判。合同糾紛協商一致的，雙方應當簽訂書面協議；合同糾紛經協商無法解決的，經辦人員應向單位有關負責人報告，并根據合同約定選擇仲裁或訴訟方式解決。

七、評價與監督

1.內部評價。單位應對內部控制建立與實施情行內部況進監督檢查和自我評價，內部審計部門或崗位應當定期或不定期檢查單位內部管理制度和機制的建立與執行情況，以及內部控制關鍵崗位及人員的設置情況等，及時發現內部控制存在的問題并提出改進建議。單位要根據本單位實際情況確定內部監督檢查的方法、范圍和頻率，內部監督要與內部控制的建立和實施保持相對獨立，單位負責人應當指定專門部門或專人負責對單位內部控制的有效性進行評價并出具單位內部控制自我評價報告。

2.外部監督。單位應接受財政部門、審計部門的監督檢查，并針對提出的意見和建議進行整改。

參考文獻：

1.楊恒倉.高校內部控制問題研究.合作經濟與科技，2012（9）

2.張慶龍.政府舉行經濟活動的內部控制框架設計.中國內部審計，2012（7）

3.王燕.淺談行政事業單位財會部門在內部控制中的作用.科技與企業，2012（10）

（作者單位：1衡水市建設工程招投標管理辦公室；2河北省農林科學院旱作農業研究所 河北衡水 053000）

（責編：若佳）