“兩管理、兩綜合”體系的現狀與思考

一、“兩管理、兩綜合”工作進展

“兩管理、兩綜合”作為人民銀行的創新工作，自2010年開始，在人民銀行各級分支機構嘗試性開展，并呈現出逐步規范、深化發展的趨勢。

（一）總體概述

所謂兩管理是指開業管理和營業管理。開業管理要求新設立的金融機構必須到人民銀行申請加入金融管理與服務體系；營業管理是以重大事項報告制度為依托，對金融機構應報重大事項的時間、內容作出具體規定，以便于審查分析。所謂兩綜合是指綜合執法檢查與綜合評價，綜合執法檢查是通過整合監管力量、統一綜合執法檢查，督促金融機構合規經營；綜合評價是依法對金融機構執行金融法律法規、政策措施、管理規定等情況進行全面評估，促進金融機構經營管理水平提高。

對于“兩管理、兩綜合”管理體系，人民銀行各分支機構根據屬地管理原則建立有關指引性文件，出臺各項工作的實施細則，對開業管理等工作做出詳細、明確且具有地方特點的規范性要求。開業管理與綜合執法作為“兩管理、兩綜合”實施比較早的兩項工作，現階段開展較為成熟，推進較為順利。而營業管理工作，目前部分人民銀行分支機構只對重大事項報告制度進行部署，具體由金融穩定部門負責，沒有就其他內容進行拓展。綜合評價作為“兩管理、兩綜合”中的創新工作，尚處在研究和摸索階段，很多地方有待改善。

（二）開業管理方面

開業管理的辦理過程可以分為受理、辦理、核驗和反饋四個階段，各地均采取“集中受理、分項辦理”的方式，而核驗和反饋階段，有的行由業務部門各自分別進行，有的行采取統一核驗與反饋，其中采取統一形式的占多數。目前各地開業管理的主要差異在于對金融機構提出開業申請的“時間點”界定方面。金融機構的新設分為籌建和開辦兩個階段，主要根據銀監會對其作出同意籌建和同意開業批復作為劃分依據。而各分支機構在開業管理中對于受理金融機構開業申請的“時間點”界定各有不同，有的要求金融機構在籌建階段就向當地人民銀行提出開業申請，有的則要求在取得《金融許可證》、《組織機構代碼證》等，即進入開辦階段再提出開業申請，還有的要求在籌建階段即與人民銀行接觸，提出初審申請，在開辦階段正式提交開業申請。

（三）營業管理方面

絕大部分分支機構目前重點開展了重大事項報告工作，由金融穩定部門承辦。部分分支機構將重大事項報告的對象范圍拓展到證券、保險業金融機構。對營業管理中的日常管理和非現場監督工作，各地的整合程度不高，少部分有涉及，但基本停留在制度和內容的梳理層面。

（四）綜合評價方面

此項工作目前還處于探索階段，從評價對象、評價程序以及評價結果來看，絕大部分分支機構采取的做法較為相似，評價對象目前限于銀行業金融機構，按照A、B、C、D四類對金融機構進行評價。評價結果有的采取全部通報的方式，有的采取分別通知的方式，有的還將評價結果抄報給被評價對象的上級單位。評價的內容主要由各業務部門結合其管理的內容、權限以及相關工作要求來決定。評價工作主要在溝通協調機制、評價體系建立等方面有待進一步探討和改進。

（五）綜合執法方面

綜合執法工作實質是對檢查資源的整合，以形式創新為主，各地開展此項工作共性較多，如檢查與處罰的程序等。從審計調查的情況來看，主要差異有以下幾點：一是檢查的規模與頻率。有的分支機構每年選取1到2家金融機構開展綜合執法檢查，執法檢查隊伍平均在10至15人之間；有的每年選取3家以上金融機構開展綜合執法檢查，執法檢查隊伍由30—40人組成。二是檢查對象的范圍。目前絕大部分分支機構開展綜合執法的檢查對象為銀行業金融機構，個別行延伸到證券、保險業金融機構。三是檢查對象的選取。部分分支機構在選取檢查對象時，依據綜合評價的結果，對評價排名靠后的金融機構開展綜合執法；部分采取輪流方式，每家金融機構在同一輪次中只被檢查一次。

二、“兩管理、兩綜合”工作存在的障礙

（一）“兩管理、兩綜合”體系尚不夠完整和協調

目前部分人民銀行開展的“兩管理、兩綜合”工作存在工作銜接不到位、程序脫節和體系性不強的問題。究其原因，一是體系設計上偏重各項工作的獨立功能設置，但是體系構建整體性不強，各業務之間通路閉塞，無法形成綜合管理的統籌效應。二是各環節工作開展不同步，缺乏科學規劃和統一部署，比如開業管理和綜合執法往往開展的比較早，而且這兩項工作由于在“兩管理、兩綜合”管理體系中管理距離較遠，聯系不多，往往自成體系，然而營業管理和綜合評價工作逐步啟動以后，各個內設部門之間的職能劃分不清以及行政效率低下的問題逐步暴露，導致整個體系運轉不靈。

（二）個別管理環節的法律屬性存在爭議

部分監管部門或金融機構對人民銀行開展新設金融機構開業管理工作的法律屬性存在不同看法，認為此項工作屬于增設行政許可。實際上，目前絕大部分分支機構能夠認識到開業管理和行政許可之間的區別。比如在受理金融機構開業申請時向其出具《申報材料審核告知書》，有區別于行政許可的受理通知書，以函告的形式通知金融機構其加入金融管理與服務體系的結果，不體現為決定書。目前這些做法屬于各分支機構的自行設計。

（三）業務流程構建不盡科學

比如開業管理，目前絕大部分人民銀行分支機構對新設金融機構向當地人民銀行提交開業申報文件的時間期限沒有做出較為明確的要求。實際工作中存在部分金融機構在臨近開業前提交開業申請，短時間內為其辦理各項業務，往往影響辦理質量。再比如，有些單位在綜合執法檢查和綜合評價之間的銜接方面不夠合理。一是某些分支機構將綜合執法結果作為當年綜合評價指標考核因素，容易造成部分金融機構因綜合執法檢查被扣分，而其他金融機構因未接受綜合執法檢查而無扣分的矛盾，評價結果的公允性受到質疑。二是將綜合執法檢查結果直接納入綜合評價，在檢查對象的選取方面存在漏洞。部分地區選擇綜合執法對象時，以上一年度綜合評價的結果作為主要依據，若某家金融機構上一年度接受過綜合執法檢查，綜合評價總分會受影響，可能再一次被列入綜合執法檢查對象。

（四）綜合評價指標體系無法體現監管要求

從綜合評價的內容看，絕大部分單位開展的綜合評價工作，能夠基本涵蓋金融機構貫徹執行人民銀行有關法規政策和管理規定的主要內容，初步構建了具有各自特色的綜合評價指標體系。但設計科學合理的評價指標體系，使綜合評價的結果客觀、全面地反映金融機構貫徹落實人民銀行金融法規政策，還需要一個不斷完善的過程。目前的評價指標主要關注日常操作性、事務性方面的情況，如何從宏觀層面對金融機構執行貨幣信貸政策、日常管理、風險控制等情況進行全面評價，促進人民銀行加強宏觀審慎管理、提高履職效力，還有待進一步探索和完善。

（五）對于證券、保險類金融機構開展綜合執法檢查有一定難度

首先，人民銀行僅在反洗錢和外匯管理方面可對證券、保險類機構開展執法檢查。在實施過程中，由反洗錢部門擬定為檢查對象的非銀行金融機構，卻無外匯業務或業務量很少；而外管部門擬定為檢查對象的非銀行金融機構，在反洗錢監測工作中卻未發現問題，因此兩者往往難以匹配。其次，《人民銀行法》對證券、保險類金融機構的管理權限還不夠明確。應結合實際情況，酌情考慮是否將證券、保險類機構納入綜合執法檢查范圍。

三、完善“兩管理、兩綜合”體系的思考

（一）完善工作運行機制框架

兩管理、兩綜合是一項整體工作，四項業務相對獨立卻又彼此聯系。開業管理作為“兩綜合、兩管理”的前置業務，主要對金融機構進入人民銀行金融服務體系進行管理，新設機構進入該體系后，應納入營業管理的管理范圍，在營業過程中接受人民銀行的指導與管理。人民銀行營業管理應包括重大事項報告制度、日常管理及非現場監督，營業管理的內容與結果應作為綜合評價工作的主要依據，并據此對納入金融服務體系的金融機構進行評價。根據綜合評價的不同結果，應考慮建立相應的獎懲措施，反饋到開業管理和營業管理中。綜合執法主要根據綜合評價的結果，綜合考慮相關因素，選定執法對象以及確定檢查內容、期限等。對上一年度綜合執法檢查整改情況的后續評估應反饋至對該金融機構本年度的評價中。

（二）完善“兩管理、兩綜合”工作的具體建議

一是加快制度頂層設計的步伐，完善基層行工作制度。應盡早出臺“兩管理、兩綜合”有關工作指引，統一規范此項工作，避免出現各地做法不一，風險不可控的現象。建議綜合考慮基層行與上級行的業務銜接、屬地管理等因素，統一出臺相關制度和操作規范，推動央行金融管理與服務質量的提升。應在現有制度框架體系下，充分考慮并深入研究目前面臨的困難以及相關單位和金融機構的意見，在現有政策條件下，通過不斷修訂工作制度，使該項工作更加趨于科學、合理、公平、公正。

二是強化各部門、各單位之間的溝通與協調。“兩管理、兩綜合”工作涉及多個人民銀行職能處室，每項工作都需要牽頭部門與各職能部門之間的密切配合來完成。應充分發揮領導小組的作用，統一思想、明確流程、落實責任，提高各部門的配合程度。

三是加強對綜合評價體系的研究。總行層面應適時出臺相關細則，明確綜合評價的基本內容、操作程序和評價框架，在考慮人民銀行各業務部門日常性管理要求的同時，應更加重視宏觀審慎監管手段的貫徹以及金融機構自身風險控制等因素。評價體系框架的搭建還應給予基層行適度擴展和自由掌握的空間。基層行應不斷完善，保證評價體系的嚴肅性，控制潛在風險。

四是建立長期的人才培養機制。高素質的人才隊伍建設是推進“兩管理、兩綜合”工作的重要支撐。應當加強對“兩管理、兩綜合”相關人員的培訓，提高培訓的針對性；各實施單位應建立執法人員庫，加強執法人才隊伍建設的統籌規劃，不斷提高執法人員的綜合業務能力。

①注：本文僅代表作者個人觀點。

（責任編輯 劉西順；校對 XS）