中央銀行在地方政府性債務管理中的作用探析

地方政府性債務（以下簡稱“地方債”）是地方政府根據信用原則，以承擔還本付息責任為前提籌集資金而形成的負債，它不僅可以解決地方政府財政吃緊問題，也能加快地方基礎設施建設步伐。但根據邊際成本理論，同一債務人的借貸額越高，借貸成本越高，極端情況下，過度的地方債也能夠引發金融危機。我國地方債起步相對較晚，但近年來也呈現出規模激增的勢頭，且由于缺乏與之配套的管理制度與法規，運行中存在諸多風險隱患，亟待管理完善。中央銀行在經濟金融管理中負有維護金融穩定、管理金融市場和“最后貸款人”的職責，在地方債管理中可發揮適當作用。

一、我國地方債的現狀

審計署2011年6月公布的數據顯示，全國除54個縣級政府沒有政府性債務外，截至2010年末，省、市、縣三級地方政府性債務余額超過10.76萬億，其中，62.62%是政府負有償還責任的債務，21.8%是政府負有擔保責任的或有債務；15.58%是政府可能承擔一定救助責任的其他債務。從融資對象上看，融資平臺公司、政府部門和機構分別舉債4.97萬億和2.5萬億，占地方政府總債務的近7成。從借款來源看，銀行貸款為8.46萬億元，占79.01%，而發行債券的占比僅為7.06%。

二、地方債激增的原因

（一）分稅制改革造成地方財政出現缺口是地方債激增的誘因或借口

1994年分稅制財政體制改革后，造成收入上移，在地方政府支出相對未變或增加，收入減少的情況下，造成地方政府財權與事權不對稱，扣除經常性服務項目支出之后的地方財政無力承擔公共基礎設施建設所需要的項目資金，形成財政收支缺口。分稅制改革成為地方政府舉債的直接誘因，也成為地方政府大量舉債的借口。

（二）經濟刺激計劃中的配套資金籌集疊加地方政府的投資沖動是地方債激增的真實原因

中央政府在2008年推出的4萬億刺激政策中，需地方政府配套資金1.2萬億，而審計署報告地方政府負債從2008年以來增加5萬多億，甚至超過刺激政策的總規模。過度負債背后的根本原因在于地方政府的過度開支和投資沖動，以經濟績效來考核官員政績，這就使得地方政府熱衷于追求GDP，大舉借債盲目投資，以投資來刺激經濟發展。所以我國各地區都在爭先恐后為促進經濟發展而加大投資，2003年以來，地方固定資產投資年平均增速超過25%。

（三）后危機時期市場低利率與充足的信貸供應為地方政府向銀行大量舉債創造了條件

后危機時期，貸款低利率刺激地方政府的債券發行，寬松的貨幣環境為地方政府在銀行舉債打開方便之門，為2008年后地主政府舉債創造了外部條件，我國地方債近80%就來源于銀行。

三、中央銀行在地方債管理中作用淺探

（一）加強部門協作，確保金融體系安全穩定

人民銀行與銀監、證監部門應協手加強對地方政府融資平臺市場準入、退出、融資計劃的審核，確保地方政府融資平臺的負債率控制在可以承受的范圍內。通過與監管部門聯合建立監督協調機制，加強對地方政府融資平臺貸款的監測，定期對融資平臺貸款進行風險評估，及時向金融機構發布融資平臺貸款風險提示，為金融體系安全運行保駕護航。

（二）健全金融市場，推動政府融資多樣化

應運用市場機制解決地方政府負債需求。進一步推動金融改革，加快利率市場化步伐，為政府及其融資平臺融資營造良好的環境。建立地方政府融資平臺貸款風險對沖機制，推動地方政府融資途徑由單一銀行信貸方式轉向市場，將風險的承受主體分散。借鑒地方政府債券發行的經驗，抓緊研究和擬定地方政府債券管理辦法，推動地方政府以發行債券替代融資平臺貸款，利用債券市場的監督機制和信息披露機制，加強對地方政府和地方財政的約束與監督。

（三）引導銀行業加強風險管理，控制規模優化信貸結構

銀行業金融機構應審慎評估地方財務，掌握政府償債能力，通過建立地方政府融資平臺償債評估制度，防止出現資不抵債的償付風險，認真評估其抵押資產的真實價值和變現能力，從源頭上防范地方政府融資平臺信貸風險。進一步加大對中小企業、個體工商戶的信貸支持，不斷優化貸款結構，防范和化解地方政府融資平臺貸款過于集中的風險。

（四）加大市場資金監測管理與經濟金融形勢分析力度，增強貨幣政策調控的前瞻性

各級央行應通過加強對貨幣資金的監測管理，及時了解市場資金流向和異動，發現貨幣市場運行管理中存在的問題，適時調整貨幣政策，推動貨幣市場健康有序發展。進一步加強經濟金融運行情況分析，認清經濟金融運行格局，判斷經濟金融運行態勢，運用結構性改革和逆周期調控，促進我國經濟金融健康有序運行。

①注：本文僅代表作者個人觀點。

（責任編輯 耿 欣；校對 XS）