黃浦區推進通信基礎設施集約化建設的思考和探索

2008年我國電信業重組以來，電信、移動和聯通三大電信基礎運營商在固話、移動通信、數據業務領域開展全業務競爭。運營商為拓展業務、擴大市場，加快新一代通信基礎設施布局。電信業務快速發展與城市土地空間相對匱乏之間的矛盾日益突出。

黃浦區是上海市政治經濟文化中心，空間緊湊、資源有限，承載通信基礎設施的局房局址、基站站址、管道管位等物理空間資源非常稀缺，通信發展與資源制約的矛盾尤為突出：一是運營商分頭建設道路信息管線，道路重復開挖，“拉鏈馬路”現象時有發生。二是個別運營商違章私設通信設備，隨意侵占人行道空間，加大市政管理難度。三是運營商與業主簽署排他協議，限制其他運營商進入，無法滿足公眾普遍通信需求。四是公眾對基站設置、電磁輻射的投訴增加，有時引發群體上訪事件。五是大量建設室外宏基站，造成抱竿、天線林立，與城市面貌、建筑形態格格不入，部分基站租約到期續約難或遭遇強拆。

為應對電信業快速發展中帶來的各種問題，提升通信對區域經濟社會發展的支撐作用，黃浦區積極探索集約化建設管理新機制。

一、加強協同，建立多部門聯動機制

2001年起，為規范通信管線建設、減少道路重復開挖，黃浦區科委、建交委加強協同建立聯動工作機制，推動道路信息管線集約化建設。期間，黃浦區抓住APEC、迎世博等重大活動前道路整治、架空線入地等市政工程建設的有利契機，由區科委牽頭掌握各運營商建設需求，提出集約化道路信息管線建設意見，并委托第三方開展建設。在施工中，黃浦區大力推廣同溝同井等集約化措施，做到光纜敷設“一次開挖，一次穿纜”同時滿足三家運營商需求，得到市區有關部門及運營商的認可。截止到2012年12月，黃浦區累計完成集約化道路信息管線建設99溝公里，其中架空線入地22公里，接入各類樓宇185幢。黃浦區成為上海市道路信息管線溝通最為完整、利用率最高、效益最好的城區之一。

二、政府牽頭，攜手電信運營商推進共建共享

黃浦區還分別與電信、移動、聯通三家電信運營商簽署年度合作協議，有計劃地推動區內重點公共場所通信集約化建設。2005年以來，黃浦區先后在世紀廣場、外灘濱水區、黃浦區體育中心等工程建設項目中，根據市有關部門提出的集約化基站設置要求，鼓勵運營商采取室內分布系統合路建設、室外宏基站景觀化等集約化措施。主要有：一是通過合理設置設備、共用機房電源、設置集約橋架，進一步提高機房空間利用率。二是采用POI多系統合一設備，實現室內分布系統合路建設，并減少饋線數量。三是通過合路建設，大幅減少室外天線的數量，減少對建筑物天面的占用，并通過美化和隱蔽實現通信設施與城市風貌和建筑特點的有機融合。

三、市區聯動，強化區域通信基礎設施規劃引導

2010年9月，上海市出臺了《上海市公用移動通信基站站址布局專項規劃》，強調“與環境融合”、“與人居和諧”，通過在有限的城市空間合理布局，減少不必要的重復建站，有效利用站址資源。黃浦區積極響應，并于2011年啟動編制《外灘金融集聚帶通信基礎設施建設專項規劃》。該規劃結合外灘金融集聚帶總體定位，根據區域內通信基礎設施布局現狀、地塊建設和市政道路改建實際，在整合三家電信運營商需求的基礎上，提出了基站、機房、道路信息管線等基礎設施的布局規劃、落地規劃以及分階段建設計劃。該規劃首次在地塊控制性詳細規劃中明確基站設置要求，規劃新建的18個基站均為集約化基站。目前，該規劃成果已通過市主管部門審批，將納入城市總體規劃之中。規劃生效后，外灘金融集聚帶范圍內新建市政工程項目地塊出讓或開發前，黃浦區可依據規劃提出集約化基站建設等配套要求。下一步，黃浦區還將啟動全區范圍的通信基礎設施專項規劃編制、出臺相關配套管理辦法，室外基站租約到期及強拆現象有望得到徹底解決。

四、下一步展望

資源緊缺是我國城市發展中的根本性制約因素，城市發展承受“市場需求與資源制約”雙重壓力。推進通信基礎設施集約化建設，是上海應對城市資源緊張、緩解社會矛盾，實現城市可持續發展的必然選擇。由于通信基礎設施集約化建設關系到企業、公眾等方方面面的利益，單純依靠政府行政命令或市場的“無形之手”顯然無法解決各種矛盾。下一步從以下五個方面探索推進：一是出臺全市層面的通信基礎設施專項規劃，鼓勵各區縣結合自身功能定位，有重點、有計劃地落實市專項規劃。同時指導有條件的區縣編制區域性通信基礎設施規劃，做好市區分工和銜接。二是形成市區聯動的通信基礎設施集約化建設推進機制。充分發揮各區縣的主動性和資源整合優勢，鼓勵各區縣在區級新建項目的規劃征詢、擴初征詢階段探索集約化建設征詢制度。三是順應三網融合趨勢，實現融合監管。隨著信息通信技術的發展，電信、電視和互聯網的界限日漸模糊。為減少重復建設和資源浪費，有序推進建設，客觀上要求形成融合的監管機制。四是鼓勵更多有實力的第三方企業進入通信基礎設施建設領域。通過培育規范有序、競爭充分的市場環境，進一步降低建設成本、提高服務質量，促進行業快速發展。五是搭建公眾參與平臺，使公眾可以及時參與到通信基礎設施規劃和建設過程中，有機會提出質疑、得到反饋，從而最大限度的提升公眾對政府決策的理解和支持，以及對運營商的監督。