論地方性法規的權限范圍

一、地方性法規的概念

地方性法規由省、自治區、直轄市和較大的市的人民代表大會及其常務委員會，根據本行政區域的具體情況和實際需要，在不與憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下制定，由大會主席團或者常務委員會用公告公布施行的文件。地方性法規在本行政區域內有效，其效力低于憲法、法律和行政法規。省、自治區人民政府所在地的市和經國務院批準的較大的市的人民代表大會及其常務委員會，根據本市的具體情況和實際需要，在不與憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下制定，報省、自治區人民代表大會常務委員會批準后施行，并由省、自治區的人民代表大會常務委員會報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案的規范性文件。這些地方性法規在本市范圍內有效，其效力低于憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規。

二、地方性法規的法律淵源

《憲法》第100條規定：“省、直轄市的人民代表大會和它們的常務委員會，在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規，報全國人民代表大會常務委員會備案?！钡胤叫苑ㄒ幨鞘?、自治區、直轄市以及省級人民政府所在地的市和國務院批準的較大的市的人民代表大會及其常務委員會，根據憲法、法律和行政法規，結合本地區的實際情況制定的、并不得與憲法、法律行政法規相抵觸的規范性文件，并報全國人大常委會備案?！稇椃ā返?16條規定：“民族自治地方的人民代表大會有權依照當地民族的政治、經濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例。自治區的自治條例和單行條例，報全國人民代表大會常務委員會批準后生效。自治州、自治縣的自治條例和單行條例，報省或者自治區的人民代表大會常務委員會批準后生效，并報全國人民代表大會常務委員會備案?！钡胤叫苑ㄒ幋蟛糠址Q作條例，有的為法律在地方的實施細則，部分為具有法規屬性的文件，如決議、決定等。地方性法規是除憲法、法律、國務院行政法規外在地方具有最高法律屬性和國家約束力的行為規范。《中華人民共和國立法法》第六十三條規定：“省、自治區、直轄市的人民代表大會及其常務委員會根據本行政區域的具體情況和實際需要。較大的市的人民代表大會及其常務委員會根據本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規，報省、自治區的人民代表大會常務委員會批準后施行。省、自治區的人民代表大會常務委員會對報請批準的地方性法規，應當對其合法性進行審查，同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規不抵觸的，應當在四個月內予以批準。省、自治區的人民代表大會常務委員會在對報請批準的較大的市的地方性法規進行審查時，發現其同本省、自治區的人民政府的規章相抵觸的，應當作出處理決定。本法所稱較大的市是指省、自治區的人民政府所在地的市，經濟特區所在地的市和經國務院批準的較大的市?！薄吨腥A人民共和國立法法》第六十五條規定：“經濟特區所在地的省、市的人民代表大會及其常務委員會根據全國人民代表大會的授權決定，制定法規，在經濟特區范圍內實施?！?/p>

三、地方性法規的權限范圍

《中華人民共和國立法法》第六十四條規定：“地方性法規可以就下列事項作出規定： （1）為執行法律、行政法規的規定，需要根據本行政區域的實際情況作具體規定的事項； （2）屬于地方性事務需要制定地方性法規的事項。除本法第八條規定的事項外，其他事項國家尚未制定法律或者行政法規的，省、自治區、直轄市和較大的市根據本地方的具體情況和實際需要，可以先制定地方性法規。在國家制定的法律或者行政法規生效后，地方性法規同法律或者行政法規相抵觸的規定無效，制定機關應當及時予以修改或者廢止?！痹摋l是對地方性法規的權限范圍的規定。具體可以從以下方面理解：

（一）劃分地方性法規權限范圍的方式。在立法法制定的過程中，對于如何劃分中央與地方的立法權限范圍，提出過三種方案：第一種是對中央和地方權限范圍一一作出列舉；第二種是維持憲法的現行規定，不作進一步明確；第三種是劃出一塊全國人大及其常委會的專屬立法權限，對地方性法規的權限范圍只作原則規定。第一種方案既不符合我國的體制，又不可行。這是因為，我國是單一制國家，地方的權力是中央賦予的，不存在只能由地方立法而中央不能立法的情況，同時，實際上也很難對中央和地方的立法權限都作出列舉。第二種維持現狀的意見，不能解決現實中存在的立法權限不明確的問題。經過反復研究，立法機關采取第三種方案，在規定全國人大及其常委會的專屬立法權后，對地方性法規的權限范圍作出了原則規定。

（二）地方性法規權限范圍。根據本條的規定，地方性法規可以作出規定的事項，包括三類：1.為執行法律、行政法規的規定，需要根據本行政區域的實際情況作具體規定的事項。該規定是指，在有上位法的情況下，為保證法律和行政法規的實施，地方性法規可以制定執行性的規定。法律和行政法規是要在全國范圍內實行的，為了符合全國各地情況，有些規定只能比較概括和原則，比較具體的規定，則需要由地方性法規根據本行政區的實際情況加以制定，這樣才利于更好地根據實際情況執行法律和行政法規。在一些法律和行政法規中對此作出了明確的規定，如《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》第五十三條規定：“省、自治區、直轄市的人民代表大會及其常務委員會根據本法可以制定選舉實施細則，報全國人民代表大會常務委員會備案?！睂τ谏鲜鲆幎?，地方人大及其常委會應當制定地方性法規，這是地方人大及其常委會的職責。地方制定執行性的、具體化的規定，不能和法律、行政法規相抵觸。這里有兩個問題需要注意：第一，根據立法法的規定，地方應對確有需要作具體規定的事項制定地方性法規，哪些方面需要規定就規定哪些方面，不要構筑體系，對法律、行政法規的規定不要作不必要的重復。第二，地方性法規應當以法律、行政法規規定為依據作出具體化的或補充的規定，但不能同法律或行政法規相抵觸。 2.地方性事務中需要制定地方性法規的事項。何謂地方性事務？地方性事務是與全國性的事務相對應的，地方性事務是指具有地方特色事務，一般來說，不需要或在可預見的時期內不需要由全國制定法律、行政法規來作出統一規定。例如，對本行政區域內某一風景名勝的保護，就屬于地方性的事務，一般來說不需要國家作出規定。又如，禁放煙花爆竹，在某些城市中被認為是必要的，因此他們制定了禁放煙花爆竹的地方性法規，而在其他城市則被認為燃放煙花爆竹不應當受到限制，因此，這類事項顯然不必要由國家統一立法。 3.在全國人大及其常委會專屬立法權之外，中央尚未立法的事項。最高國家權力機關的專屬立法權，是地方性法規的“禁區”，無論國家是否制定法律，地方都不能作出規定，否則地方性法規就是越權，是無效的。對于最高國家權力機關專屬立法權以外、國家尚未制定法律或者行政法規的事項，則允許地方性法規先行作出規定。在實際立法實踐中，即使是允許地方先行作出規定的，如果涉及中央統一管理的事項，地方也不宜作出規定。因此，在國家立法出臺前，地方可以先制定地方性法規，以解決地方的實際問題。但中央一旦立法，由于法律和行政法規的位階高于地方性法規，地方性法規同法律或行政法規相抵觸的規定即為無效，制定機關應當及時進行修改或者廢止。