談地方性法規的制定

摘 要：地方性法規是我國法的重要組成部分，本文將對地方性法規談談作者的理解。

關鍵詞：地方性法規；立法法；憲法

根據《中華人民共和國立法法》的規定：“省、自治區、直轄市的人民代表大會及其常務委員會根據本行政區域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規。較大的市的人民代表大會及其常務委員會根據本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規，報省、自治區的人民代表大會常務委員會批準后施行。省、自治區的人民代表大會常務委員會對報請批準的地方性法規，應當對其合法性進行審查，同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規不抵觸的，應當在四個月內予以批準。省、自治區的人民代表大會常務委員會在對報請批準的較大的市的地方性法規進行審查時，發現其同本省、自治區的人民政府的規章相抵觸的，應當作出處理決定。《立法法》所稱較大的市是指省、自治區的人民政府所在地的市，經濟特區所在地的市和經國務院批準的較大的市。

一、地方性法規的制定主體

地方性法規的立法主體包括兩大類：一是省、自治區和直轄市人大及其常委會，目前，我國除臺灣省外共有22個省、5個自治區和4個直轄市。二是較大的市人大及其常委會。根據立法法的規定，較大的市包括以下三種：1.省、自治區的人民政府所在地的市（以下簡稱省會市）；2.經國務院批準的較大的市；3.經濟特區所在地的市。立法法中“較大的市”的內涵與憲法和地方組織法中有所不同。我國憲法第三十條規定：“直轄市和較大的市分為區、縣。”這里較大的市是指所有設區的市。《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第七條和第四十三條中規定的“經國務院批準的較大的市”中的“較大的市”是指經國務院批準而享有地方性法規制定權的城市，一般是經濟比較發達，城市人口比較多的設區的市，目前有18個城市。過去，我們習慣上將“經國務院批準的較大的市”簡稱為“較大的市”。立法法中“較大的市”的含義與憲法和地方組織法相比，涵義有所不同。根據本條第四款的規定，本法中的“較大的市”是指省會市、經濟特區所在地的市以及經國務院批準的較大的市。立法法將上述幾種享有地方立法權的城市統一稱為較大的市，主要是考慮到在其他章節尤其是在第五章適用與備案中涉及到上述主體時，表述起來比較方便。目前，我國共有27個省會市、18個經國務院批準享有地方性法規制定權的較大的市以及4個經濟特區所在地的市。18個經國務院批準享有地方性法規制定權的較大的市包括：1984年國務院批準的唐山市、大同市、包頭市、大連市、鞍山市、撫順市、吉林市、齊齊哈爾市、無錫市、淮南市、青島市、洛陽市（同時批準的重慶市目前已升為直轄市）；1988年批準的寧波市；1992年批準的淄博市、邯鄲市和本溪市；1993年批準的徐州市、蘇州市。4個經濟特區所在地的市包括：深圳市、廈門市、珠海市和汕頭市。海南經濟特區包括整個海南島，全國人大通過專門的授權決議，授權海南省人大及其常委會制定法規，在海南經濟特區實施。因此，經濟特區所在地的市不包括海南經濟特區內的市。經濟特區所在地的市享有地方性法規制定權，是立法法中新增加的規定。此前，經濟特區所在地的市不享有地方性法規的制定權。根據全國人大及其常委會的授權決定，經濟特區所在地的市的人大及其常委會，可以根據具體情況和實際需要，遵循憲法的規定以及法律和行政法規的基本原則，制定經濟特區法規，在經濟特區的范圍內適用。但經濟特區法規在經濟特區所在地的市的非經濟特區范圍內不能適用，如深圳的寶安區不屬于深圳經濟特區的范圍，因此，經濟特區法規就不能在寶安區適用。但由于經濟特區所在地的市制定的許多法規涉及城市管理的事項，只在城市的部分區域實施，而不能在整個城市的區域內實施，不利于對整個城市的統一管理，同時，經濟特區所在地的市目前已經具備制定地方性法規的條件，因此，立法法賦予了經濟特區所在地的市地方性法規制定權。

二、制定地方性法規應當遵循的原則

憲法第一百條規定：“省、直轄市的人民代表大會和它們的常務委員會，在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規，報全國人民代表大會常務委員會備案。”《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第七條和第四十三條對憲法的規定作出了補充，規定：省、自治區、直轄市以及省、自治區的人民政府所在地的市和經國務院批準的較大的市的人大及其常委會，根據本行政區域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，可以制定和頒布地方性法規。對于制定地方性法規應當遵循的原則，立法法在本條中對憲法和地方組織法的規定進行了重申。

（一）根據本行政區域的具體情況和實際需要的原則。地方性法規的特性之一是具有地方性，也就是說，第一，制定地方性法規的主體只能是地方國家權力機關；第二，地方性法規的內容應適應地方的實際情況，解決本行政區域的實際問題；第三，地方性法規的效力只限于本行政區域，超出本行政區域即沒有約束力。在制定地方性法規的過程中，無論是制定執行性的地方性法規，還是在中央尚未立法而先行立法的情況下，都要注意根據本地方的具體情況和實際需要，有針對性地立法。那種在地方立法中貪大求全的傾向，是不可取的。另外，地方性法規所規范的事項，應只限于本行政區域，不能超越這個范圍。如有的地方性法規的內容涉及水污染治理的事項，如果水域只限于本行政區域，本地方制定這樣的法規無疑是可以的；但如果水域是跨不同的行政區域的，那么一個行政區域的地方性法規對全流域的污染問題作出規定，就是不適當的，即使制定出來，也無法得到執行。（二）不同憲法、法律、行政法規相抵觸的原則。憲法是國家的根本大法，法律、行政法規是地方性法規的上位法，制定地方性法規不能同憲法、法律和行政法規相抵觸，否則即是無效的。多年來，由于憲法和法律對于地方性法規的權限未作具體界定，因此，對于何謂“不抵觸”，在理論界和實踐中有不同的理解。有的意見認為，既然憲法和法律對地方性法規只規定不相抵觸原則和報備案制度，對地方立法權限并無明確的限制性規定，因此，地方性法規只要遵循了不抵觸原則，只要是地方實際需要的，都可以制定，即使涉及中央統一管理的事項，地方性法規也不是不可以規定。有的意見則認為，地方性立法從屬于中央立法，地方性法規不僅不能同憲法、法律和行政法規的規定不一致，對于中央尚未立法的事項，地方性法規不應先行立法。無論從理論和實踐上看，上述兩種對“不抵觸”原則或過寬或過窄的理解都是有失偏頗的。我國憲法規定，中央和地方國家機構的職權劃分，遵循在中央統一領導下充分發揮地方主動性、積極性的原則。“不抵觸”原則正是在地方性法規與中央立法的關系上體現了上述中央與地方關系總的原則。根據不抵觸原則，首先，地方性法規的制定要有利于國家法制統一，只能由法律規定的事項，地方性法規不能涉及；法律、行政法規已經作出規定的，地方性法規不能與之相違背。第二，在地方性法規的制定中，應充分發揮地方立法的主動性和積極性，通過制定地方性法規，結合本地方的具體情況和實際需要，因地制宜，保證憲法、法律和行政法規的實施，同時有針對性地解決地方性事務。對于專屬立法權之外的事項，考慮到國家處于改革時期，中央立法不能一步到位的，地方可以先行立法，在總結實踐經驗后，再上升為中央立法。