推進城鎮化建設需要制度創新

黨的十八大報告強調，要堅持走“新四化”（工業化、信息化、城鎮化、農業現代化）同步發展的道路。城鎮化的過程，是公共服務和基礎設施不斷提升、產業結構和人口分布不斷優化的過程，也是促進國家可持續發展的動力之所在。城鎮化的關鍵是人的城鎮化，以能否達到“減少農民，富裕農民”作為主要目標。但現今的城鄉關系存在著束縛城鎮化的制度障礙，存在著許多影響農民自由流動并獲得公正待遇的規定。這些障礙、政策規定，必須通過制度創新打破。因為只有這樣，才能改善城鎮化發展的外部環境，才能促進經濟和社會的和諧發展。

一、城鎮化進程中所面臨的制度障礙

（一）戶籍制度的缺失

在目前城鄉二元戶籍制度下，存在著許多條條框框，如以在本市工作的時間、收入的多寡、連續居住的時間、繳納社會保險費的情況等作為落戶門檻，有的大中城市落戶的條件必須購買住房，而大中城市的房價又非常高，這些限制性條件使得大量進城務工的農民工難以在城鎮落戶，無法順利實現身份轉變。這些不能在城鎮落戶的農民工，也就很難平等享受城鎮教育、醫療、文化、住房、就業、社會保障等基本公共服務。

（二）土地制度的缺失

農民沒有土地（包括農地和宅基地）財產權，無權進行自由交換，以工資收入為主的農民工很難進城購房定居。一是禁止農村宅基地流轉，農村住房只能在農村集體內部交易，也就是說農村的閑置房不能公開出賣、轉讓，難以變現為進城落戶的資本。二是農村土地征收補償較低，同樣不利于失地農民進城落戶。三是現行土地制度與擔保法規，使得集體所有的耕地、林地、草地、宅基地等不能成為擔保物，無法為農民進城購房定居提供擔保

支持。

（三）社會保障制度的缺失

當前我國社會保障體系中養老保險、醫療保險和最低生活保障均處于城鄉分割的“碎片化”狀態，仍沒有實現城鄉服務均等化，使得農民工在城鄉之間完成非農化配置后，卻難以完成城鎮化配置。農民工及其家屬“被城市化”后，并未能獲得與城鎮居民同等的基本公共服務（如教育、醫療、社保、保障性住房等方面），他們難以融入城市社會成為真正的城鎮居民。這不僅阻礙了城鎮化進程，也會導致一定的社會風險。

（四）城鎮產業政策的缺失

城鎮產業政策的缺失，使得城鎮發展所需要的資金支持和就業基礎都面臨著難題。一方面，城鎮化建設需要投入大量資金，道路、水電、文化教育等基礎設施建設無不需要資金支持；另一方面，目前城鎮的就業基礎是以城市建設為主拉動的建筑業和相關服務業，一旦城市建設進入尾聲或停頓，城鎮就業將成為一個問題。

（五）行政管理模式影響城鎮化健康發展

目前我國城鎮行政管理模式是財政收入自下而上的上繳和資源自上而下的分配。這種模式使得資源更多地向大城市和中心城市傾斜，促進了大城市和中心城市的快速發展，而中小城市與小城鎮由于難以獲得充足的公共資源，導致城鎮產業發展和公共服務能力不足，制約了進一步發展。

二、突破城鎮化建設制度障礙的創新舉措

（一）要深化戶籍制度改革

首先要消除城鄉戶口在待遇、身份等方面的差別，不能把城鎮戶口與教育、就業、醫療、社會保障等捆綁在一起，戶口只是作為一種居住地的登記證明。

其次要逐步實行以居民身份證為主的證件化管理，實現以常住地和生活來源而不是購房、繳納職工社保等為落戶標準的戶口遷移制度。

最后賦予城鄉居民在城市和農村間自由遷移的權利，使“農民”如“工人”、“醫生”、“教師”等職業一樣成為一種職業，而不是一種身份。

（二）要深化土地利用制度改革

建立集體建設用地流轉市場。借鑒國有土地流轉市場模式，明確集體建設用地使用權與國有土地使用權一樣可以進行轉讓、出租、抵押和入股，農民可以獲得集體建設用地使用權的轉讓（出讓）、出租、抵押和入股。給予農民公平的征地補償。對于征地補償，不能以土地產值為依據確定補償標準，而要以集體建設用地的市場價格作為補償標準。具體操作時，可分區域進行：在城鎮規劃區外，失地農民可以得到集體建設用地的地價補償，；而在城鎮規劃區內，失地農民既可以獲得集體建設用地的地價補償，還可轉為城市居民，享受城鎮化的成果。

（三）要建立城鄉統一、全國統一的社會保障制度

目前，雖然城鎮職工養老保險、城鎮居民養老保險和新農保3項養老保險和城鎮職工醫保、城鎮居民醫保和新農合3項醫療保險在城鄉之間已全面鋪開，但城鄉之間、城鎮職工和城鎮居民之間仍在存在很大差別。這嚴重阻礙了城鄉勞動力自由流動和城鎮化的有序推進。鑒于目前的社會經濟發展情況，可考慮分層次逐步建立城鄉統一的社會保障體系。

（四）要創新產業政策

要大力發展勞動密集型產業。由于我國農村生產要素在資本、技術方面相對稀缺，而勞動力相對豐富，因此中小城鎮要放棄對資本和技術密集產業的趕超，踏踏實實做好勞動密集型產業，這樣才能提高非農就業機會，促進農業人口比例下降。要大力發展城鎮的第三產業，吸納更多的農民工就業。同時也可通過各項稅費上的優惠，鼓勵農民工自行經商，充實第三產業，促進城鎮經濟發展和農民工收入提高。

（五）要創新行政管理體制

改革現行的由上向下逐級分配資源的城鎮管理體制，同時逐步在城市間取消行政隸屬關系，以提高中小城鎮的發展活力。在目前行政管理體制改革還不深入的情況下，最緊要的是完善城鎮的財政管理體制，改變目前財政收入過于向上傾斜，而財政支出又極不公平合理的狀況，使地方政府有一定的財力去建設城鎮。

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作者簡介：任向英（1974.01-），女，安徽無為，漢，碩士，講師，研究方向：金融學。