論我國行政法規制定的權限范圍

行政法規是我國最高行政機關，即中央人民政府國務院根據憲法和法律或者全國人大常委會的授權決定，依照法定權限和程序，制定頒布的有關行政管理的規范性文件。行政法規在我國立法體制中具有重要地位，是僅次于法律的重要立法層次。立法法以憲法為依據，總結行政法規的制定經驗，對行政法規的制定依據、權限和程序作了具體的規定，恰當地體現了行政法規在我國立法體制中的地位和作用。

據統計，改革開放以來，國家最高行政機關共制定行政法規，內容廣泛，包括國防、外交、公安、司法、民政、財政、稅務、金融、保險、審計、勞動、人事、監察、教育、科學、文化、衛生、體育、交通、郵電、城鄉建設、環境保護、農業、林業、海關、工商行政管理等行政管理的各個領域。從行政法規的具體內容來看，大體是有關行政管理的原則、行政管理主體及其職責與任務、行政程序、行政處理（如行政許可、行政給付、行政確認、行政裁決、行政征收、行政強制、行政處罰與獎勵等）以及行政救濟。實踐表明，大量行政法規的制定和實施，對實施憲法和法律，促進依法行政，推進國家的改革開放和經濟建設，維護社會穩定，發揮了重要的規范、引導和保障作用。我國憲法在配置立法權時，使用了幾個不同的范疇來表達。即全國人大及其常委會行使國家立法權；國務院根據憲法和法律，制定行政法規，用“根據”原則對行政機關的立法權限作了基本的界定；省、自治區、直轄市人大及其常委會在不同憲法、法律和行政法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規，用“不抵觸”原則界定了地方的立法權限。

立法法針對實踐中提出的問題，以憲法為根據，對行政法規的立法權限作了進一步的明確和界定。行政立法的優勢之一就是能及時應對社會生活中出現的新情況和新問題，而這時往往并沒有具體法律的授權依據。如某些制定法律的條件不成熟、來不及制定法律或者需要通過制定行政法規積累經驗的具體行政管理事項，如果過于強調必須有授權或者法律依據才能制定行政法規，就有可能貽誤立法時機。因此，立法法將“根據”原則作了較寬的界定。根據立法法，行政法規可以就下列事項作出規定：

一、 為執行法律的規定需要制定行政法規的事項國務院是我國的最高行政機關，最高國家權力機關的執行機關，貫徹實施國家權力機關的法律是它的一項重要職責

國家最高行政機關貫徹執行法律，將法律規定的權利義務關系落實到具體的個人和組織，特別是由于我國地大人多，經濟文化發展不平衡，為適應各地不同的情況，有些法律條文比較原則，這些都需要國務院根據各種實際情況，制定具體的實施規定。從行政法規制定的實際情況來看，這方面的行政法規主要有三類：

（一）綜合性的實施細則、實施條例和實施辦法。它是在法律頒布之后，對法律實施中的各種問題作出的比較全面的、具體的規定。主要內容包括，專有名詞術語的解釋、處罰獎勵幅度的具體化、行政執法機關職責的具體化、行政執法程序的具體化、實施法律的具體措施和辦法等。全國人大及其常委會通過的很多法律中，都在附則中明確規定國務院可以根據法律制定實施細則。

（二）為實施法律中的某一項規定和制度而制定的專門規定。有些法律在整體上具有較強的操作性，但某一項制度或是比較復雜，或是缺少經驗，或者發展變化較快，法律只好作原則規定，由實施機關作進一步具體的規定。

（三）對法律實施的過渡、銜接問題和相關問題作出的規定。法律的頒布實施，往往標志著一項新制度的產生和執行，這就需要同現存的制度相銜接，做好過渡性安排，保持社會秩序的穩定性和連續性。

二、憲法第八十九條規定的國務院行政管理職權的事項

憲法第八十九條規定，國務院行使下列職權：

（一）根據憲法和法律，規定行政措施，制定行政法規，發布決定和命令；

（二）向全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會提出議案；

（三）規定各部和各委員會的任務和職責，統一領導各部和各委員會的工作，并且領導不屬于各部和各委員會的全國性的行政工作；

（四）統一領導全國地方各級國家行政機關的工作，規定中央和省、自治區、直轄市的國家行政機關的職權的具體劃分；

（五）編制和執行國民經濟和社會發展計劃和國家預算；

（六）領導和管理經濟工作和城鄉建設；

（七）領導和管理教育、科學、文化、衛生、體育和計劃生育工作；

（八）領導和管理民政、公安、司法行政和監察等工作；

（九）管理對外事務，同外國締結條約和協定；

（十）領導和管理國防建設事業；

（十一）領導和管理民族事務，保障少數民族的平等權利和民族自治地方的自治權利；

（十二）保護華僑的正當的權利和利益，保護歸僑和僑眷的合法的權利和利益；

（十三）改變或者撤銷各部、各委員會發布的不適當的命令、指示和規章；

（十四）改變或者撤銷地方各級國家行政機關的不適當的決定和命令；

（十五）批準省、自治區、直轄市的區域劃分，批準自治州、縣、自治縣、市的建置和區域劃分；

（十六）決定省、自治區、直轄市的范圍內部分地區的戒嚴；

（十七）審定行政機構的編制，依照法律規定任免、培訓、考核和獎懲行政人員；

（十八）全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會授予的其他職權。

從憲法的規定來看，國務院的行政管理職權實際上是四個方面：一是全國性行政工作的領導權。這主要體現在該條的（三）、（四）、（五）以及（十五）、（十六）項；二是部門性行政工作的領導和管理權，主要體現在該條的（六）至（十二）項；三是行政機關的編制審定權和行政人員的任免、獎懲權，主要體現在第（十七）項；四是行政監督權，主要體現在第（十三）和第（十四）項。在國務院的行政管理職權范圍內，國務院可以制定和頒布行政法規。

三、全國人大及其常委會授權的事項

對于全國人大及其常委會專屬立法權范圍內的事項，國務院不能制定行政法規。如果要對其中的事項進行規定，就需取得授權。立法法第九條規定：“本法第八條規定的事項尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務委員會有權作出決定，授權國務院可以根據實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規，但是有關犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項除外。”

國務院根據全國人大及其常委會的授權決定先制定的行政法規，經過實踐檢驗，制定法律的條件成熟時，國務院應當及時提請全國人大及其常委會制定法律。所謂“制定法律的條件成熟”，是指行政法規所規范的社會關系已經比較穩定，不是在急速的變化調整中；政法規所規定的措施和制度，經實踐檢驗是可行的，必需的；改革的方向比較明確具體。第四，各方面的意見比較一致。